国家人口和计划生育委员会


国家人口计生委关于印发加强新时期人口和计划生育统计工作指导意见的通知

人口发规〔2011〕27号


各省、自治区、直辖市人口计生委，计划单列市、新疆生产建设兵团人口计生委：

　　《国家人口计生委关于加强新时期人口和计划生育统计工作的指导意见》已经2011年3月9日第56次委主任会议讨论通过。现印发，请各省（区、市）人口计生委认真贯彻执行。

　　附件：《国家人口计生委关于加强新时期人口和计划生育统计工作的指导意见》

　　二○一一年三月二十八日

国家人口计生委关于加强新时期人口和计划生育统计工作的指导意见

人口计生统计是一项具有导向性、综合性、基础性的工作。多年来，各级人口计生部门围绕中心，服务大局，认真组织开展各项统计工作，为促进人口计生事业健康发展发挥了积极作用。随着我国人口发展与经济社会转型、人口计生工作思路和方法转变，人口计生统计工作环境也发生了深刻变化，统计工作面临着许多新问题和新挑战：统计需求不断增加，统计客体规模巨大、变动频繁，统计数据质量有待进一步提高，统计管理体制不够完善等。为进一步加强新时期人口计生统计工作，根据《中华人民共和国统计法》等法律法规，提出以下意见。
一、指导思想、目标和原则
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，适应人口计生改革发展的要求，以提高统计数据质量为核心，积极创新统计体制机制，着力夯实统计基础，改革完善统计调查体系，大力推进信息化建设，不断提升人口计生统计工作水平，为稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人口长期均衡发展提供坚实的信息保障。
（二）工作目标。在“十二五”期间，基本建立与新时期统筹解决人口问题相适应，调查制度科学、调查行为规范、组织体系完善、技术手段先进的人口计生统计体系，统计工作法制化、规范化、信息化水平不断提高，统计数据真实性、准确性、及时性、完整性进一步增强，统计队伍素质不断提升，面向政府部门、社会公众和有关方面的统计信息服务不断健全。
（三）主要原则。
坚持改革创新。解放思想，开拓进取，不断推进理论创新、管理创新、科技创新，用改革的办法解决统计工作中出现的新情况、新问题。
坚持质量至上。牢固树立正确的政绩观，综合运用法律、教育、经济、行政等手段，加强统计全过程质量管理，大力提高数据质量和统计公信力。
坚持应用主导。围绕中心工作，有效整合各种信息资源，加大统计信息的开发利用，不断丰富统计产品种类，拓展统计信息传播渠道，满足各级党委政府、相关部门和基层工作等需要。
坚持信息支撑。充分利用信息技术变革统计生产方式和管理方式，提高统计数据采集、传输、汇总、存储能力，努力实现核心统计业务的信息化全覆盖。
二、主要任务
（一）夯实基层基础工作。加强县（市、区）、乡（镇、街道）、村（居）人口计生统计工作，坚持统计例会制度，完善各种原始记录和统计台账制度，推进电子台账建设，规范源头数据采集管理。依托全员人口信息管理，逐步实现工作流程电子化，健全实有人口动态管理机制，强化村务公开与信息公示。完善数据质量检查评估制度。开展统计数据质量信得过活动。
（二）完善人口计生统计标准体系和指标体系。整合全员人口、全员流动人口、育龄妇女等个案信息项目，参考借鉴人口管理其他相关标准，研究建立统一规范的全员人口基础数据结构及分类代码。进一步完善行政区划代码应用管理规范。优化统计指标结构，合理控制统计指标数量，充实完善人口计生事业统计，探索建立有利于促进人口长期均衡发展的评估指标体系。
（三）规范和创新人口计生统计调查方法体系。建立以抽样调查为主体，综合运用全面调查、动态监测、典型调查等方法，并充分利用行政记录的统计资料收集体系。清理统计报表，规范统计调查项目，减轻基层负担，凡能直接从个案信息库和业务信息库中汇总的人口计生数据，不再要求基层逐级填报。加强动态监测工作，建立人口计生信息快速收集、综合分析和预警预报机制，快速收集重点服务管理数据。探索开展电话调查、网络调查等新型调查，强化流动人口户籍地与现居住地之间的协同调查，积极引入社会调查资源，不断丰富发展市场化、城镇化、信息化条件下的统计调查方法体系。
（四）建立统计数据质量控制体系。完善人口计生目标管理责任制评估体系，科学设置考核指标及目标值，将统计求实作为“一票否决”指标。完善数据审核评估规则，对数据的完整性、规范性、逻辑性、合理性进行审核，不定期对基层人口计生统计数据进行抽查。严把源头信息质量关，加强数据采集、处理、应用等各环节的质量监控。加强统计执法监督,倡导阳光统计，建立统计有奖举报制度。
（五）完善统计管理规章制度。根据《统计法》及相关法律法规，修改完善人口计生统计工作部门规章及制度规范。加强对统计调查项目的统一管理。加大对统计违法行为的处罚。完善统计资料管理和公布制度，对统计调查中获得的涉及家庭和个人的资料，不得对外提供、泄露。在修订人口计生地方法规时，积极协调将建立部门间人口信息资源共享制度纳入其中。
（六）加快统计信息化进程。大力推动信息技术与统计工作的融合，逐步实现统计数据的网络直报、在线审核、快速汇总、实时更新和同步共享。加快建立和完善国家、省两级集中的全员人口数据中心，深入开展全员人口基础信息质量核查，“十二五”期末全员人口覆盖率要争取达到100%，主要数据项准确率、完整率达到95%以上。建立数据发布和查询平台，满足不同用户对人口计生统计数据的需要。强化信息安全保障体系。
（七）提升统计服务效能。建立完善人口发展决策支持体系，加强人口数据的综合分析和研究，及时掌握人口发展动态，准确把握人口因素与经济社会发展水平、发展要求的协调程度及其与资源、环境承载能力的适应程度，为各级党委政府、相关部门统筹解决人口问题提供可靠依据。加强对重点、难点问题以及人口计生事业发展情况的综合分析与研判，引领人口计生部门科学决策和改革创新。按照政务信息公开有关要求，依法公布重大统计改革事项和重要统计工作的进展，不断丰富统计信息公开的内容，提高统计信息公开的时效性，努力为社会公众提供良好的统计服务。
三、组织保障
（一）加强对统计工作的组织领导。各级人口计生部门主要负责同志要进一步提高对统计工作的重要性、艰巨性和紧迫性的认识，把统计工作纳入人口计生事业改革发展全局，在维护统计工作秩序、保障统计数据质量等方面切实履行好职责。创造适宜的工作环境，鼓励和支持人口计生统计工作改革和创新。要明确统计工作经费来源，保障统计工作经费需求，努力改善基层统计信息化设备等工作办公条件。
（二）完善统计工作机制。建立统一管理、分工协作、信息共享、协调高效的统计管理模式和工作机制。各级人口计生统计机构工作人员要严格遵守统计规定，进一步加强统计归口服务管理。各业务单位要依法报批统计方案，在业务范围内具体做好相关的统计工作，在业务工作规范化、科学化的前提下，积极有效地开展统计信息工作。发布新的统计数据，必须经过本部门统计机构审批。
（三）加强统计队伍建设。各级人口计生部门要配齐、配强统计力量。加强统计人员职业道德教育，弘扬求真务实、爱岗敬业、创新奉献、开拓奋进的工作作风。加强职业化建设，逐步建立和推行统计人员持证上岗和统计职称制度。加强统计、信息化相关业务知识与应用技能培训，着力提高基层统计人员及信息采集人员的整体素质和业务能力。加强和稳定基层人口计生统计队伍，关心、爱护基层统计干部，建立相应的激励机制，对统计工作中业绩明显、表现突出的单位或人员给予适当奖励，努力提高他们的政治、福利待遇，全力打造一支忠于事业、精于业务、甘于奉献的人口计生统计工作队伍。

　　一、“慎刑”

　　刑法的谦抑性，又称刑法的经济性或节俭性，是指“立法者应当力求以最小的支出——少用甚至不用刑罚（而用其他刑罚替代措施），获取最大的社会效益——有效的预防和抗制犯罪”。【1】张明楷教授也指出：“刑法的谦抑性，是指刑法依据一定的规则控制处罚范围与处罚程度，即凡是适用其他法律足以抑制某种违法行为、足以保护合法权益时，就不要将其规定为犯罪；凡是适用较轻的制裁方法足以抑制某种犯罪行为、足以保护合法权益时，就不要规定较重的制裁方法”。【2】此外有一些学者认为：“刑法谦抑性原则作为现代刑法的基本刑事政策，本质上是“慎刑”思想的体现，即在社会生活中刑法要严格控制其介入的广度及深度，避免其在规范社会生活的过程中侵犯公民的人权而引起国际社会对其保障人权原则的质疑。

　　刑法是我们惩治犯罪的最有力的手段，是其他法律的最后一道防线，这就要求刑罚不宜广泛的介入社会生活的各个领域，刑法本身是一种第二次评价规范的立法，是其他法律的后盾法也可以说它是其他法律的补充法，当出现了其他法律不能调合的社会矛盾时才可借助其帮助实现管理目的。因此，刑法应当注重自身的谦抑性。不能一旦出现了违背管理目的实现的行为就首先考虑使用刑罚手段予以打击，而是应该要抑制对刑法的使用。在司法环境中，我们也要考虑成本与收益的问题，应当尽可能以最小的支出获取最大的社会效益，也就是说要在“慎刑”或“少刑”的基础上做到有效预防与控制犯罪。

　　二、启动刑法的标准

　　抑制刑法首先要从抑制刑罚权开始，刑罚权的启动应当要符合如下的几项的标准：（1）在大多数人眼里这种行为的存在对社会的危害是明显的，并且这种危害在大部分人和社会来看是不能容忍的；（2）对这种行为进行处罚是符合刑罚打击犯罪、管理社会目的的；（3）对这种行为进行刑罚打击是不会导致其他的对社会有利行为的禁止的；（4）对这种行为科处刑罚是不违背公平、公正思想的；（5）对这种行为进行入罪处罚处理时，是不会产生质与量的负担的；（6）对这种行为用刑罚处罚时是没有可替代的其他的处理方法的。所以，我们不能动不动就编制各种罪名来使行为人入罪，不能轻意使用刑罚实现管理意图，刑法这张法网不能越织越细密、越织越严苛。法律不是万能的，刑法当然也不例外。　

　　一般情况下，立法者都面临着这样一个基本问题：法律应该维护什么样的行为又应该禁止什么样的行为。其实，这不是一个简单的选择题。立法者在设定某一个罪名时只能将那些严重危害国家、社会或者个人的行为规定在法律之中。而哪些行为是上述所列举的行为需要立法者根据本国的历史传统、国情及政治、经济、文化等各种因素进行判断。此外，刑法制定后应该是要对公众的社会生活产生重大影响的，也可以这么理解，缺乏实际有效性的法律比没有法律的负面影响更大，这是因为虚有其表的法律是会动摇群众对法律的信任的，导致的结果将侵损法律的权威。法律的权威一旦丧失社会将失控，而要修补这种“失控”付出的代价必将远远超过把一个原本失去秩序的社会引导为有序状态花费的成本。笔者要提出的是，立法者只需将那些被民众普遍抵制的行为规定为犯罪即可。原因很浅显，只有被民众普遍支持、认同的法律才有群众基础才会顺利的实施也才能取得较好的社会效果。

　　刑法的主要功能在于打击严重危害社会的犯罪行为保护公民个人的权益和社会公共利益，把犯罪尽可能地控制在“不危及社会的根本生存条件，社会可以容忍的限度之内。”刑法谦抑性的内容主要表现在刑法的迫不得已性、有限性和宽容性。有限性表现为刑法在调控范围和刑罚手段的运用上应该是有限的；迫不得已性指不到万不得已不得把某种行为在刑法中加以规定，不到万不得已不得动用较重的刑罚。

　　三、非犯罪化

　　非犯罪化是谦抑性思想的核心内容。那么，什么是非犯罪化呢？对这个问题的认识理论上有狭义、广义和最广义之争。我国学者一般将广义说作为非犯罪化的通说，最广义说、狭义说本文将不予赘述，仅简单介绍广义说。非犯罪化在广义说中的情形有两种。一是立法上的非犯罪化。一旦立法者认为被先前法律规定为犯罪的罪名再无必要继续存在，则应该将相关规定从法律中撤销，原来所规定的犯罪行为从而非犯罪化、合法化。也就是说，取消某些罪名，使这些行为不在受刑法调整。二是立法和司法上的非犯罪化。是指那些被现行刑法规定为犯罪的行为，但是这些行为的社会危害性不是足够大的情况下，再无借助刑罚打击的必要，通过立法或者司法不再认定为犯罪。

　　四、刑事条文并非越多越好

　　也许有的人会认为，建设社会主义法治国家就是要尽可能多并且详细的制定刑事法律以规制社会生活中出现的各种犯罪行为。其实，法治是一种政治生态，它与立法的繁简、严宽是没有必然的关系的。有时候越是完备和严苛法律，越往往是强权专制的社会，因为法律并不等同于法治。法治的原则就是要避免法律以及其他专横权力。刑法作为最严厉的法律一定是温良和谦抑的。刑法被人们所遵守，并不是仅仅依靠严苛和威慑力，与之相较，更重要的人们的内心的认同和敬畏。

　　
参考文献：

【1】 陈兴良著：《刑法的价值构造》，中国政法大学出版社1998年版，第353页。

【2】张明楷著：《刑法格言的展开》，法律出版社1999年版，第289页。


　　（作者单位：江西省黎川县人民法院）