国务院国有资产监督管理委员会


关于进一步加强中央企业金融衍生业务监管的通知

国资发评价[2009]19号


各中央企业：

　　自2005年国资委开展高风险业务清理工作以来，多数中央企业能够按照要求，审慎经营，规范操作，严格管控，有效防范经营风险。但也有少数企业对金融衍生工具的杠杆性、复杂性和风险性认识不足，存在侥幸和投机心理，贸然使用复杂的场外衍生产品，违规建仓，风险失控，产生巨额浮亏，严重危及企业持续经营和国有资产安全，造成不良影响。为进一步加强中央企业金融衍生业务监管，建立有效的风险防范机制，实现稳健经营，现就有关要求通知如下：

　　一、认真组织清理工作。纳入本次清理范围的金融衍生业务主要包括期货、期权、远期、掉期及其组合产品(含通过银行购买境外机构的金融衍生产品)。各中央企业要高度重视，认真组织开展全集团范围内在境内外从事的各类金融衍生业务的清理工作，凡已经从事金融衍生业务的企业，应当对审批程序、操作流程、岗位设置等内部控制和风险管理制度及执行情况等进行核查，对产品风险重新进行评估，不合规的要及时进行整改。经过国家有关部门批准的境外期货业务持证企业，应当对交易品种、持仓规模、持仓时间等进行审核检查，对于超范围经营、持仓规模过大、持仓时间过长等投机业务，应当立即停止，并限期退出；对于未经国家有关部门批准已经开展的业务，企业应及时补办相关审批手续，现阶段应逐步减少仓位或平仓，在未获得批准前不得开展新业务；对风险较高、已经出现较大浮亏的业务，企业应当加强仓位管理，尽力减少损失，不得再进行加仓或挪盘扩大风险；对属于套期保值范围内的，暂未出现浮亏，但规模较大、期限较长、不确定性因素较多、风险敞口较大的业务，企业应当进一步完善实时监测系统，建立逐日盯市制度，适时减仓，防止损失发生。各中央企业应当将金融衍生业务清理整顿情况于2009年3月15日前书面报告国资委(评价局)，抄报派驻本企业监事会，内容包括金融衍生业务基本情况、内控制度、存在的问题以及整改措施等。未开展金融衍生业务的企业也应报告清理情况。

　　二、严格执行审批程序。金融衍生工具是一把“双刃剑”，运用不当会给企业带来巨额损失。各中央企业必须增强风险意识，严格审批程序，严把审核关口。企业开展金融衍生业务，应当报企业董事会或类似决策机构批准同意，企业董事会或类似决策机构要对选择的金融衍生工具、确定的套期保值额度、交易品种、止损限额以及不同级别人员的业务权限等内容进行认真审核。对于国家规定必须经有关部门批准许可的业务，应得到有关部门批准。集团总部应当指定专门机构对从事的金融衍生业务进行集中统一管理，并向国资委报备，内容包括开展业务的需求分析、产品的风险评估和专项风险管理制度等，并附董事会或类似决策机构的审核批准文件和国家有关部门批准文件。资产负债率高、经营严重亏损、现金流紧张的企业不得开展金融衍生业务。

　　三、严守套期保值原则。金融衍生业务前期投入少、价值波动大、风险较高、易发生较大损失，各中央企业要保持清醒认识，注重科学决策，审慎运用金融衍生工具，不得盲从，防止被诱惑和误导。要严格坚持套期保值原则，与现货的品种、规模、方向、期限相匹配，禁止任何形式的投机交易。应当选择与主业经营密切相关、符合套期会计处理要求的简单衍生产品，不得超越规定经营范围，不得从事风险及定价难以认知的复杂业务。持仓规模应当与现货及资金实力相适应，持仓规模不得超过同期保值范围现货的90%；以前年度金融衍生业务出现过严重亏损或新开展的企业，两年内持仓规模不得超过同期保值范围现货的50%；企业持仓时间一般不得超过12个月或现货合同规定的时间，不得盲目从事长期业务或展期。不得以个人名义（或个人账户）开展金融衍生业务。

　　四、切实有效管控风险。企业应当针对所从事的金融衍生业务的风险特性制定专项风险管理制度或手册，明确规定相关管理部门和人员的职责、业务种类、交易品种、业务规模、止损限额、独立的风险报告路径、应急处理预案等，覆盖事前防范、事中监控和事后处理的各个关键环节。要建立规范的授权审批制度，明确授权程序及授权额度，在人员职责发生变更时应及时中止授权或重新授权。对于场外期权及其他柜台业务等，必须由独立的第三方对交易品种、对手信用进行风险评估，审慎选择交易对手。对于单笔大额交易或期限较长交易必须要由第三方进行风险评估。要加强对银行账户和资金的管理，严格资金划拨和使用的审批程序。企业应当选择恰当的风险评估模型和监控系统，持续监控和报告各类风险，在市场波动剧烈或风险增大情况下，增加报告频度，并及时制订应对预案。要建立金融衍生业务审计监督体系，定期对企业金融衍生业务套期保值的规范性、内控机制的有效性、信息披露的真实性等方面进行监督检查。

　　五、规范业务操作流程。企业应当设置专门机构，配备专业人员，制订完善的业务流程和操作规范，实行专业化操作；要严格执行前、中、后台职责和人员分离原则，风险管理人员与交易人员、财务审计人员不得相互兼任；应当选择结构简单、流动性强、风险可控的金融衍生工具开展保值业务；从事境外金融衍生业务时，应当慎重选择代理机构和交易人员；企业内部估值结果要及时与交易对手核对，如出现重大差异要立即查明原因并采取有效措施；当市场发生重大变化或出现重大浮亏时要成立专门工作小组，及时建立应急机制，积极应对，妥善处理。

　　六、建立定期报告制度。从事金融衍生业务的企业应当于每季度终了10个工作日内向国资委报告业务持仓规模、资金使用、盈亏情况、套值保值效果、风险敞口评价、未来价格趋势、敏感性分析等情况；年度终了应当就全年业务开展情况和风险管理制度执行情况等形成专门报告，经中介机构出具专项审计意见后，随同企业年度财务决算报告一并报送国资委；对于发生重大亏损、浮亏超过止损限额、被强行平仓或发生法律纠纷等事项，企业应当在事项发生后3个工作日内向国资委报告相关情况，并对采取的应急处理措施及处理情况建立周报制度。对于持仓规模超过同期保值范围现货规模规定比例、持仓时间超过12个月等应当及时向国资委报备。集团总部应当就金融衍生业务明确分管领导和管理机构，与国资委有关厅局建立日常工作联系，年终上报年度工作总结报告，并由集团分管领导和主要负责人签字。

　　七、依法追究损失责任。各中央企业应当根据《中央企业资产损失责任追究暂行办法》(国资委令第20号)等有关规定，建立和完善损失责任追究制度，明确相关人员的责任，并加强对违规事项和重大资产损失的责任追究和处理力度。对于违反国家法律、法规或企业内部规章开展业务，或者疏于管理造成重大损失的相关人员，将按有关规定严肃处理，并依法追究企业负责人的责任。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。对于在日常监管工作中上报虚假信息、隐瞒资产损失、未按要求及时报告有关情况或者不配合监管工作的，将追究相关责任人责任。国资委将对业务规模较大、风险较高、浮亏较多，以及未按要求及时整改造成经营损失的企业，开展专项审计调查。对于发生重大损失、造成严重影响的企业，在业绩考核中予以扣分或降级处理。

　　各中央企业要高度重视金融衍生业务管理工作，审慎开展金融衍生业务，遵循套期保值原则，完善内部控制制度，建立切实有效的风险管理体系，积极防范经营风险，有效维护股东权益。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院国有资产监督管理委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二ＯＯ九年二月三日
　　【内容摘要】毒品犯罪具有较强的隐蔽性和复杂性。近年来,基于打击毒品犯罪的需要,公安机关在侦查实践中越来越多地使用特情人员进行案件的侦破,取得了比较明显的效果。但特情介入作为一种特殊侦查手段,直接影响行为人的刑事责任,如被滥用,可能成为侵犯公民权利的危险手段。公诉实践中毒品特情认定存在确定特情难和排除特情难等问题,而难以排除特情介入案件中往往存在一定的证据缺陷。特情介入毒品案件对量刑的影响主要体现在两个方面,一是犯罪既遂与未遂的认定;二是是否存在犯意引诱和数量引诱。

　
　　贩卖毒品案件具有不同于一般案件的显著特点,如具有复杂的组织网络,犯罪人之间的联系方式隐密、特殊,非法交易各环节具有对抗侦查的一致性,能够作为重要物证的毒品以极快的速度在非法交易的各个环节流通,等等。因此,使用传统的案件侦破手段,对已然发生的贩毒案件难以破获,即使能够抓获犯罪嫌疑人,也会因不能查获相关罪证而难以对其定罪处罚。相比普通的侦查手段,特情介入手段的运用,具有信息灵通,打击准确,获取证据及时等明显的优势,能够收到普通方法难以达到的破案效果。司法实践证明,特情介入手段作为一种比较符合毒品犯罪特点的有效打击手段,目前已经成为公安机关打击毒品犯罪的不可或缺的方法,但由于公安机关在特情的使用、管理等方面尚不规范,导致公诉部门办理案件中审查难、量刑难等问题比较突出。

　　一、“特情”和“刑事特情”的概念

　　特情是指我国公安机关、国家安全机关内部对执行特殊任务的秘密情报人员的通称;公安机关的案件主要是刑事案件,刑事案件中的特情叫刑事特情,刑事特情是指由公安机关刑事侦查部门领导指挥的,用于搜集犯罪活动情报、进行专案侦查、发现和控制犯罪活动的一支秘密力量。

　　毒品犯罪案件是常见的刑事案件之一,但毒品犯罪案件与其他案件具有不同特点,就是毒品犯罪案件具有隐蔽性,没有明显被害人,通过被害人和其他人的控告、举报等传统途径,难以有效抑制犯罪,用一般侦查方法,往往难以完成侦查任务,因此,运用特情侦破毒品案件是必不可少也是最有效打击毒品犯罪的手段。

　　二、公诉实践中“特情”认定存在的问题

　　某市两级检察机关办理的认为可能涉及特情介入的案件中,只有一件属于公安机关确认的特情案件,即罗某某贩卖毒品案,其他涉嫌存在特情介入的案件,公安机关均称没有特情介入。我们在审查特情案件的过程中,发现该类案件主要存在如下两个方面的问题:

　　(一)确定特情难。根据公安部1984年制定的《刑事特情侦查工作细则》规定,在建立特情前必须对拟建的特情进行考察,在考察通过后建立特情档案,经县级以上公安机关批准后正式成为刑事特情,但该市的毒品犯罪案件中被确定为特情的均没有建立特情档案,程序不规范,容易使公诉人、法官在确认是否有特情介入时产生怀疑。如罗某某贩卖毒品案,罗某某得知其以前认识的广东三水廖某某有“摇头丸”卖,想叫其在某市找销路,便告知在公安做临时工的吴仔,在公安局领导的安排下,由吴仔假买主与廖某某接洽,2001年7月25日,廖某某从广州一个花名叫阿牛手中要到摇头丸9包共550粒,重247.5克于11点钟到达该市,在该市某酒店入住后即与吴仔联系准备销售,下午二时左右被公安人员当场人赃俱获。本案审查中检察机关的承办人提出应追究罗某某的刑事责任,公安机关称罗某某是特情,检察机关的承办人要求公安机关提供相关的证明材料,但公安机关没有提供相关的特情档案,所以检察机关一直要求追究罗某某的刑事责任。2009年,罗某某因盗窃被刑事拘留,侦查员讯问查明罗某某曾参与2001年7月25日与廖某某贩卖毒品并潜逃至今,被钦南区人民检察院以贩卖毒品罪和盗窃罪批准逮捕,审查起诉阶段,办案人员通过审讯罗某某,发现罗某某贩毒案有特情问题,要求公安机关说明原因,公安机关又出据证明证实2001年公安机关侦查廖某某贩卖毒品案的过程中,是使用特情罗某某破获的,因当时接到特情信息较急,承办人没有及时按规定填表,但已经向缉毒大队长及主管副局长请示并得到同意后才使用罗某某作为本案特情使用,特情的使用和掌控完全由缉毒侦查员安排,没有违反特情的有关规定,至于罗某某讯问笔录未加以说明的原因属侦查员使用特情工作的疏漏。最后检察机关经审查认为,尽管公安机关在罗某某是否为特情的问题上手续不完备,但公安机关的证明内容和罗某某的供述一致,最后检察机关认定罗某某的贩毒行为不构成犯罪。

　　(二)排除特情难。近年来,某市两级检察机关受理的毒品犯罪案件中,相当一部分案件存在特情介入嫌疑,因为这些案件有一个共同的特点,即犯罪嫌疑人刚进入收费站、汽车站等特定或约定地点,在尚未进行毒品交易或准备进行毒品交易时即被抓获,当场从其衣物中搜出毒品。如唐某某在2011年9月26受“北仔”的指使,为“北仔”从玉林接取毒品并携带至该市,当唐某某驾车到达兰海高速公路该市路段时,被公安机关拦截,并当场从其轿车的驾驶座位上查获毒品200克。某院受理的毒品犯罪案件中,受“北仔”指使的运输毒品的犯罪共三起之多,甚至有部分案件的犯罪嫌疑人在没有进入某市境内时即被抓获,如唐某某运输毒品案,2011年12月2日,犯罪嫌疑人唐某某按“北仔”的吩咐开“北仔”交给他的小车到凭祥购买了348克海洛因后带回该市,12月4日凌晨5时许回到南宁吴圩收费站时被该市的公安人员守候查获。我们认为,这些案件,存在特情介入的嫌疑很大,如果没有特情介入,毒品犯罪具有相对的隐蔽性,正常情况下,难以如此轻易人赃俱获,但公安机关均不承认有特情介入。公安机关不承认使用了特情,究其原因,主要有两个方面:一是由于特情介入手段是一种隐蔽手段,使用特情侦查具有较大的危害风险,如防止贩毒分子的打击报复,我国目前对这一方面缺乏有效的保护措施;二是地方保密制度没有得到有效的执行,一个刑事案件的诉讼需要经过公安机关的侦查、检察机关的审查起诉和人民法院审理判决的漫长过程,在这一过程中,公、检、法的办案人员和辩护律师甚至犯罪嫌疑人的家属都有机会接触案件,很难确保特情问题不被泄密,而且一旦泄密,也难以查清是谁泄密,这就很难保证特情人员能避免受到打击报复。因此,对一些有特情嫌疑的案件,公安机关的办案人员为了避免泄密引起的种种不良后果,出于对特情人员的保护,不承认有特情介入,使检察机关和审判机关的办案人员对特情的判断,陷入无法确定和无法排除的两难之中,难以避免出现对毒品犯罪分子判决惩罚时的司法不公。

　　三、“特情介入”案件中的证据缺陷

　　难以排除特情介入案件中的证据缺陷,主要表现在几个方面:

　　(一)是否有特情介入的问题难以查清。导致无法查清是否有特情介入在形式上表现有二:一是公安机关移送审查起诉的案件材料中,破案经过一般都写是根据群众举报,掌握到案件线索,然后根据案件线索去伏击守候,将犯罪嫌疑人抓获,最后破案。但是,是何人举报,举报人的情况如何,没有相关的证据证实,而侦查人员往往回避这一问题,称不知举报人的情况或者称找不到举报人。二是案件中除抓获的犯罪嫌疑人外,一般未能抓获其上线或下线,由于公安机关的不配合,难以查清是否有特情介入。

　　(二)特情介入的案件所收集的证据或不能排除特情介入的案件所收集的证据,有非法证据的嫌疑,容易引起争议。

　　根据我国刑事诉讼法第43条规定:“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其它非法的方法收集证据。”因特情介入取得的证据存在犯意引诱和数量引诱的可能,即特情介入取得的证据可能属于刑事诉讼法规定的以引诱方法收集的证据,同时,《最高法院关于全国法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》(下称《座谈会纪要》)(三)关于毒品案件中特情引诱犯罪问题中也明确指出,特情介入的犯意引诱和数量引诱,属于被使用的特情未严格遵守有关规定的行为,因此,无论特情是否介入,只要无法排除有特情介入的嫌疑,辩护律师往往提出,诱惑侦查手段的使用违反法定的正当程序,所收集的证据属于违法收集的证据,不能作为证据使用,并以此提出无罪辩护意见,尽管《座谈会纪要》规定犯意引诱和数量引诱的情况可以从宽处理,承认通过此途径收集的证据的合法性,但这种与刑事诉讼法相冲突的规定最终难以洗脱非法证据的嫌疑,容易引起争议。

　　(三)通过技侦手段获取的证据材料在诉讼中难以转换。

　　特情介入和技侦手段是破获毒品犯罪案件的主要手段,两者往往互相交织在一起,在刑事诉讼法修改以前,我国刑事诉讼法没有赋予技术侦查手段取得的材料以证据地位,故通过技侦手段取得的录音、录像等材料不能在法庭上出示,不能在庭上质证,不能作为证据使用,因此必须转化为法定的证据形式才能作为证据,通过技侦手段取得的材料转化为证据的主要形式是转化为犯罪嫌疑人口供,并根据其口供收集其他证据,但一旦犯罪嫌疑人不配合,就无法转化为证据,也不能进一步收集其他证据,影响案件事实的认定。

　　四、公诉实践中“特情介入”案件对量刑的影响

　　公诉实践中,在不能确定也无法排除特情的情况下,毒品犯罪案件在审查起诉阶段和审判阶段主要碰到如下几个影响量刑的难以解决的问题,往往影响案件的量刑,以至影响到案件的公正处理:

　　(一)犯罪既遂与未遂对量刑的影响

　　在不能确定也无法排除特情的情况下,辩护人往往提出属于特情引诱犯罪,犯罪嫌疑人实施的该起毒品犯罪是公安机关利用特情引诱破获的,其犯罪行为处在公安机关的掌控之中,涉案毒品不会实际完成交易和流入社会造成危害,且客观上,在其尚未进行毒品交易时即被等候的公安民警抓获,应当认定为犯罪未遂,可比照既遂犯从轻、减轻处罚。由于无法排除特情介入的合理怀疑,但又无充分的证据证实属于特情介入,因此审判人员很难作出决择。

　　(二)犯意引诱和数量引诱对量刑的影响

　　特情介入的案件中,犯罪既遂、未遂问题与犯意引诱和数量引诱往往是交织在一起的,对于犯意引诱和数量引诱,《座谈会纪要》“关于毒品案件中特情引诱犯罪问题”规定:运用特情在介入侦破案件中有对他人进行实施毒品犯罪的犯意引诱和数量引诱的情况。“犯意引诱”是指行为人本没有实施毒品犯罪的主观意图,而是在特情诱惑和促成下形成犯意,进而实施毒品犯罪。对具有这种情况的被告人,应当从轻处罚,无论毒品犯罪数量多大,都不应判处死刑立即执行。“数量引诱”是指行为人本来只有实施数量较小的毒品犯罪的故意,在特情引诱下实施了数量较大甚至达到可判处死刑数量的毒品犯罪。对具有此种情况的被告人,应当从轻处罚,即使超过判处死刑的毒品数量标准,一般也不应判处死刑立即执行。对无法查清是否存在犯意引诱和数量引诱的案件,在考虑是否对被告人判处死刑立即执行时,要留有余地。由于不能确定也无法排除特情介入的合理怀疑,《座谈会纪要》只规定了对无法查清是否存在犯意引诱和数量引诱的案件,在考虑是否对被告人判处死刑立即执行时,要留有余地,但对不需要判处死刑的案件,《座谈会纪要》没有明确规定,审判人员一般采用有利于被告人的原则,从轻处罚。故由于是否有特情介入无法查清,存在可能属于特情介入而没有认定为特情介入,或者不属于特情介入而认定为特情介入的情况,无法确保法院裁判的公正。

　　五、“特情”案件对策思考

　　2012年3月14日,十一届全国人大五次会议通过关于修改刑事诉讼法的决定。此次修改内容,增加了技术侦查措施的规定。其中,第一百四十八条明确技术侦查范围,规定重大毒品犯罪可以采取技术侦查措施,第一百五十二条规定采取侦查措施收集的材料在刑事诉讼中可以作为证据使用。如果使用该证据可能危及有关人员的人身安全,或者可能产生其他严重后果的,应当采取不暴露有关人员身份、技术方法等保护措施,必要的时候,可以由审判人员在庭外对证据进行核实。第一百五十一条规定,为了查明案情,在必要的时候,经公安机关负责人决定,可以由有关人员隐匿其身份实施侦查。但是,不得诱使他人犯罪。

　　此次修改内容,至少解决了如下几个方面的问题:一是通过技侦手段取得的证据不能作为证据使用的问题;二是我国长期以来,特情介入侦查无法律依据的问题,并规定了特情介入的程序是必须经过公安机关负责人决定,增加了保护特情人员的措施;三是明确规定,不得诱使他人犯罪。解决了长期以来法律界对“犯意引诱”和“数量引诱”的争议。但是对特情人员的条件、范围、对特情人员的监督等未作出具体规定,为了解决毒品犯罪案件中特情介入存在的各种问题,有力地打击毒品犯罪,进一步维护司法公正,建议加强如下几个方面的工作:一是根据新修改的刑事诉讼法规定,进一步建立和完善特情侦查制度,将特情侦查适用的案件范围、程序,特情人员的条件、范围、审批程序、对特情人员的监督等作出明确的规定。二是公、检、法三机关应进一步加强联系、配合和沟通,对毒品案件中特情介入的问题达成共识,形成合力,有力地打击犯罪,共同维护司法公正。