拘亦难，缓亦难
——关于“醉驾”案件适用缓刑的思考
自“醉驾”入刑以来，由初期呈现高压“严打”态势，各地法院对“醉驾”案件被告人均判处实刑，到“醉驾”适用缓刑甚至免于刑事处罚的案件不断出现，引起了公众的广泛质疑，也引发了学者的激烈争议。对“醉驾”案件被告人均判处实刑，在一段时间内也许能起到威慑作用，但法律不仅仅具有惩罚性，还应具有教育和挽救的功能。对符合条件的被告人适用缓刑，符合我国宽严相济刑事政策、尊重法官自由裁量权和保障人权的需要，也具有节约司法资源的现实必要性。“醉驾”案件的处理之所以会引起争议，重点并不在于缓刑判决的实际存在，而是在于缓刑判决的标准和依据，公众的最大质疑其实在于法官能否避免人情和特权的干扰、“醉驾”案件能否得到公正平等的裁判。在遵循平等原则、罪责刑相适应原则以及均衡原则的前提下，综合考虑案发时的外界环境、犯罪人人身危险性、血液中的酒精含量、是否具有严重违反道路交通安全法的行为等因素，规范、均衡地对符合条件的“醉驾”案件适用缓刑，并不于法相悖，也能够得到公众的理解和认同。
自2011年5月1日《刑法修正案（八）》实施以来，“醉驾”入刑已一年有余。在这一年多时间里，初期“醉驾”案件的处理呈现出一种高压的“严打”态势，全国各地法院的裁判极为统一，对被告人均判处实刑。（1）2011年5月10日，最高法院张军副院长的讲话可谓一石激起千层浪（2），之后“醉驾”案件适用缓刑甚至免于刑事处罚的案件不断出现，部分地区的缓刑判决数量甚至有超过实刑判决之势（3）。缓刑判决的增多引起了争议，公众就缓刑判决对“醉驾”行为的威慑力影响以及判决背后可能存在的隐性不公纷纷提出质疑。
“醉驾”案件的缓刑适用属于量刑范畴的问题，但是由于缓刑的非监禁性，其与实刑存在实质性区别，对其进行单独讨论具有重要意义。从《刑法修正案（八）》关于缓刑法定适用条件和排除条件的规定来看，对符合条件的“醉驾”案件被告人适用缓刑无可厚非，再结合“醉驾”的法定刑，“醉驾”案件的处理貌似是“拘亦可，缓亦可”。然而，相关司法解释的缺失、公众的热情关注、个案的具体案情等种种因素却让刑事审判法官实际面临着“拘亦难，缓亦难”的尴尬局面。
本文在对“醉驾”案件适用缓刑进行实证分析的基础上，提出“醉驾”不应排除缓刑的适用，但应进行合理规制，达到规范、均衡的效果，以切实维护司法的统一和权威。
一、“醉驾”适用缓刑的现状分析
（一）适用比例呈上升趋势
在“醉驾”案件的审理上，全国各级法院普遍采取了整体从严的做法，对被告人判处拘役实刑居多，甚少适用缓刑。如江苏省自2011年5月1日至同年12月31日，法院共判决“醉驾”案件1748起，其中实刑1725起，缓刑23起，缓刑适用率仅为1.32%。再如北京市，自2011年5月1日至2012年5月1日判决的“醉驾”案件中，缓刑适用率仅为1%左右。但同时“醉驾”案件的缓刑适用表现出先严后宽的特点，适用比例呈现明显的上升趋势，如广东省在2011年5月1日至同年9月29日，全省“醉驾”缓刑与实刑之比低于1：10，而从2011年9月30日至同年12月31日，全省“醉驾”缓刑与实刑之比已上升至超过1：1。缓刑比例的上升成为公众质疑的焦点问题。
（二）适用标准缺乏统一
目前由于对“醉驾”案件在情节认定及量刑幅度上没有统一的标准，加上各地道路交通硬件设施、社会综合治理状况各不相同，各地法院对“醉驾”案件适用缓刑“各行其是”，缓刑适用比例也相差较远，如北京、杭州等城市，已判决的“醉驾”犯罪案件缓刑适用率分别为1%和5%左右，而安徽、重庆、云南的适用比例却超过40%，部分城市比例更是高达73%。不仅如此，同一地区的不同法院对于“醉驾”案件适用缓刑的标准也把握不一，比如笔者所在的扬州市七家基层法院，有的法院对于酒精含量达到160mg/100ml的“醉驾”被告人不适用缓刑，有的法院则对于酒精含量达到200mg/100ml的不适用缓刑。这些现象不但引起了社会的非议，还严重损害了司法的权威。
（三）社区矫正进展顺利
被宣告缓刑的“醉驾”被告人缓刑考验期一般为六个月，在判决生效后即到社区报道并接受矫正。考验期时间的相对较短，为社区矫正机构工作的衔接和开展提供了有利的条件：被告人通常会按时积极履行相应义务，不会发生脱管或者失踪的情形。以笔者所在的某地级市为例，“醉驾”犯罪分子参加社区矫正的到位率为100%，远远高于其他类型犯罪的到位率。这也在一定程度上保证了“醉驾”被告人的缓刑适用效果。尽管“醉驾”入刑仅一年有余，现在对适用缓刑的被告人是否会再次醉驾进行评判可能为时过早，但就目前而言，已经出现了因醉驾被判处拘役实刑的被告人再犯的报道（4），却尚未发现被宣告缓刑的被告人再犯的情形。那些认为缓刑削弱“醉驾”入刑威慑力的论调似乎并无客观依据。
二、“醉驾”适用缓刑：理性思考下的现实选择
从“醉驾”入刑的立法背景及实际运行来看，社会公众对打击“醉驾”行为的执法效果期望普遍较高，要求对其严处、重处的呼声占主导地位。但是“醉驾”情节各有轻重，社会危害性千差万别，对 “醉驾”案件应具体问题具体分析。如果一旦构成“醉驾”就判处实刑，在一段时间内也许能起到威慑作用，但法律不仅仅具有惩罚性，还应具有教育和挽救的功能。对符合条件的被告人适用缓刑，符合我国刑法精神，有其现实必要性。
（一）宽严相济刑事政策的需要
宽严相济刑事政策是我国现阶段的基本刑事政策，是适应新时期社会发展需要，构建和谐社会的必然要求。在我国，宽严相济刑事政策的基本内涵是“该严则严，当宽则宽；宽严互补，宽严有度；审时度势，以宽为主”，所谓“以宽为主”，“是指宽严相济的刑事政策的整体发展趋向是走向宽和”。（5）《刑法修正案（八）》充分贯穿了宽严相济刑事政策这条立法主线，在减少“死刑”的同时，加大“生刑”的处罚力度；在降低一部分犯罪入罪门槛的同时，适当降低一些犯罪的法定刑，废除部分死刑的适用；完善三大非监禁刑，并引入社会矫正制度。总体来说，《刑法修正案（八）》是以刑法的谦抑性为基本理念，充分发挥刑法的调节作用，以“宽”为核心，突出刑罚的“轻缓化”、“非监禁化”，使刑法达到一种“严而不厉”的平衡状态。根据宽严相济刑事政策的精神，对构成“醉驾”案件不应简单地实行“一刀切”的做法，全部判处实刑，而是应当区分案情，从犯罪事实的危害程度、被告人主观恶性深度、再犯可能性大小以及案件的社会影响等问题综合考虑是否对被告人适用缓刑，具体情况具体分析，从而达到惩治犯罪与保障人权的有机统一，保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利与保护被害人的合法权益的有机统一。正如有学者所说，“在这个问题上，必须保持司法理性，不能把公众对醉驾行为的愤怒和非理性的情绪转嫁到司法裁量上；司法理性的最大魅力，就在于能够在汹涌的民意面前保持严谨的推理和清醒的逻辑。”（6）
（二）法官自由裁量权的需要
“法官自由裁量权”一词是引进西方法律文化的结果，根据《牛津法律大辞典》的解释，所谓自由裁量权是指（法官）酌情做出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确、公平和合理的。法律常常授予法官以权力或者责任，使其在某种情况下可以行使自由裁量权。有时是根据情势所需，有时则仅仅是在规定的限度内行使之。（7）因人类认识能力的非至上性导致法律的局限性不可避兔，法官自由裁量权存在的首要价值就在于其能有效地克服法律的局限性。“法官可根据社会生活发展的需要，把经济、政治、哲学方面的要求及时补充到法律中去，使法律随时代的发展而与时俱进”。（8）因此，无论是大陆法系国家还是英美法系国家的法官，都拥有无可争辩的自由裁量权。自由裁量权的实质就是法官在案件审理过程中依法拥有根据案情具体情形自主作出裁决的权力。在“醉驾”案件中，针对不同的案情，对符合条件的被告人宣告适用缓刑是法官自由裁量权的必然要求。尊重法官自由裁量权的存在，就应当允许对部分被告人适用缓刑。
（三）节约司法资源的需要
以波斯纳为代表的经济分析法学派认为，法律活动中应当贯彻成本—效益原则，力求以最小的成本获得最大的效益。为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准。现在，诉讼经济原则已成为各国刑事诉讼最基本的刑事政策，甚至有的国家将其确定为法律原则。节省诉讼资源，提高诉讼效率，已成为各国刑事诉讼改革的基本趋向之一。就我国而言，为了打击各种犯罪，国家每年都需要投入大量的社会资源，仅关押一个犯人，每年就需要花费1 万元以上的费用。刑事犯罪增多与司法资源有限的矛盾日益突出，资源越来越不能满足司法职能正常运作的需要。自“醉驾”入刑以来，各地对被告人判处拘役实刑居多，不断增加的入狱人数，必将使司法资源的短缺雪上加霜，并可能拖垮国家的司法体系。对“醉驾”案件规范有序地适用缓刑这一最基本的自由刑替代措施，可以通过社区矫正达到教育改造罪犯的效果，能够避免目前“醉驾”刑事案件多发态势下监狱司法资源不堪重负的局面。
（四）尊重和保障人权的需要
从判处“醉驾”刑的群体来看，大都属于承担生活压力的弱势群体。像这些居家带口、子女跟随就学之家，如果判处实刑，将造成新的社会问题。如果适用缓刑，对犯罪分子本人、家庭及子女入学，都有好处。修改后的刑事诉讼法将“尊重和保障人权”写入总则，在刑事司法中，我们应坚持以人为本的发展观，既要“雷霆万钧”，又要“春风化雨”，达到法律效果和社会效果的有机统一。
三、“醉驾”适用缓刑的规制路径
“醉驾”案件的处理之所以会引起争议，我们认为重点并不在于缓刑判决的实际存在，而是在于缓刑判决的标准和依据，换言之，公众的最大质疑在于法官能否避免人情和特权的干扰、“醉驾”案件能否得到公正平等的裁判。规范、均衡地对符合条件的“醉驾”案件适用缓刑，并不于法相悖，且具有现实必要性，也应当能够得到公众的理解和认同。
（一）适用原则
六安市人民政府关于印发六安市人民政府质量奖管理办法的通知
安徽省六安市人民政府
六安市人民政府关于印发六安市人民政府质量奖管理办法的通知
六政〔2010〕71号
各县区人民政府，开发区、试验区、集中区管委，市政府各部门、各直属机构：
《六安市人民政府质量奖管理办法》已经2010年9月15日市政府第13次常务会议审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。
二○一○年十月九日
六安市人民政府质量奖管理办法
第一条 为全面落实科学发展观，引导和激励各行各业加强质量管理，追求和实现卓越的经营绩效，提高综合质量水平，培育一批具有竞争力的品牌企业，促进经济社会又好又快发展，根据《中华人民共和国产品质量法》、国务院《质量振兴纲要》等规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府质量奖是市政府设立的质量管理最高荣誉，授予本市具有独立法人资格，实施卓越绩效经营管理模式，在行业内处于领先地位，社会效益和经济效益显著的企业。
第三条 政府质量奖评审遵循高标准、严要求、优中选优、公开公正公平和不增加企业负担的原则。评审政府质量奖不收取评审费用，奖励和工作经费列入当年度市财政预算。
政府质量奖评审在企业自愿申请的基础上，经市主管部门（包括行业协会）或所在县区推荐，实行专家评审、社会公示、政府决策。
第四条 政府质量奖每两年评审一次，每次获得政府质量奖的企业不超过5家。
第五条 市质量工作领导小组负责政府质量奖评审管理工作，具体职责是：
（一）推动和引导单位建立实施卓越绩效经营管理模式，宣传、推广获奖单位的先进经验和做法；
（二）组织、指导、监督政府质量奖评审工作；
（三）组建六安市政府质量奖评审专家委员会（以下简称专家委员会）开展评审工作，组建评审专家库，制定评审专家工作守则，对评审专家履行职责情况进行监督；
（四）负责审定政府质量奖评价标准、评审程序细则和评审人员管理实施细则；
（五）负责审核专家委员会的评审结果，并向社会公示；
（六）提请市政府审定评审结果；
（七）监督获奖单位的质量管理行为。
市质量工作领导小组办公室负责政府质量奖评审管理的日常工作。市主管部门（行业协会）、县区质量工作领导组织分别负责本系统和本行业、本辖区申报政府质量奖的培育、发动和推荐工作，宣传、推广获奖单位的先进经验和成果，协助推荐符合条件的人员担任专家库成员。
第六条 每次开展政府质量奖评审前，由市质量工作领导小组采取摇号等方式从专家库中随机选择评审专家，组成专家委员会。专家委员会的职责是：
（一）拟订当年度政府质量奖评审标准、实施细则和工作程序等；
（二）组织开展卓越绩效管理评审标准培训，指导企业建立卓越绩效经营管理模式；
（三）具体负责政府质量奖的评审工作，并向领导小组报告评审结果。
专家委员会下设秘书处（与市质量工作领导小组办公室合署办公），负责政府质量奖的申请受理等日常工作。
第七条 专家库的建立应当满足评审工作的需要，进入专家库的成员不受地域和行政区划的限制。专家库成员应具备以下条件：
（一）认真贯彻执行党和国家的方针、政策，熟悉国家有关质量、经济方面的法律法规规章和其他规定；
（二）具有大专或大专以上文化程度，具有国家质检总局和人事部颁发的质量工程师证书或者是从事质量管理教学方面的教授、讲师；
（三）接受过全面质量管理相关知识的系统培训，掌握质量管理新知识和方法；
（四）具有5年以上质量管理（教学）、技术或专业方面的工作经历，有丰富的质量管理实践经验；
（五）经培训考核取得评审资格证书，掌握政府质量奖评价标准的评审方法和技巧，具有敏锐的观察力和准确、快速的反应能力，具有全面的综合分析、独立判断和沟通能力；
（六）具有良好的职业道德，能认真履行评审人员职责，严格遵守评审纪律，公正严明。
第八条 政府质量奖评审标准以GB/T 19580-2004《卓越绩效评价准则》和GB/Z19579-2004《卓越绩效评价准则实施指南》为基础并结合质量管理实践及六安实际制定。内容应当包括领导、战略、顾客与市场、资源、过程管理、测量、分析与改进、经营效果等。
第九条 根据政府质量奖评审标准，可分行业制定实施细则。实施细则重点在经营规模、质量管理、科技进步、节能降耗、环境保护、经营业绩、市场占有率、诚信记录和社会贡献等方面拟定标准。
第十条 政府质量奖评审标准和实施细则应根据质量管理理论与实践的发展，适时调整完善，体现科学发展、和谐发展、质量优先、效益优先的宗旨。
第十一条 政府质量奖评审标准总分为1000分，其中评审总得分600分以上（含）的方可取得获奖提名资格。
第十二条 申报政府质量奖应同时具备下列条件：
（一）在六安市行政区域内登记注册，具有独立法人资格，合法从事生产、经营、服务3年以上的企业；
（二）建立了有效运行的质量管理体系或其他相关行业的管理体系，在推行GB/T19580《卓越绩效评价准则》国家标准工作中取得显著成效，已通过ISO9000质量管理体系的认证，质量工作在行业中处于领先地位；
（三）具有优秀的经营业绩和突出的社会贡献，其经营规模、上缴税收、总资产贡献率在上年度居市内同行业前列；
（四）自主品牌在节能降耗、环境保护、科技含量方面成效显著；
（五）具有良好的质量、资信、合同等诚信信誉和社会声誉；
（六）从事质量管理专业岗位的人员中具备质量工程师资格的人数达到一定的比例，并保持逐年上升的趋势；
（七）近3年内无较大以上的安全生产、环境污染、公共卫生等事故，无因组织责任导致较大质量问题的有效投诉，没有发生违反法律法规的行为。
第十三条 具有下列情形之一的，不得申报政府质量奖：
（一）主要产（商）品不符合产业、质量、安全生产、环境保护政策的；
（二）国家、行业、地区产（商）品或服务质量检查不合格的；
（三）近3年内有较大的安全生产、环境污染、公共卫生等事故及质量问题的有效投诉的；
（四）依法应当取得相关证照而未取得的；
（五）有其他严重违反法律法规行为的。
第十四条 市质量工作领导小组于每次评审前的年初公布本年度政府质量奖的申报起止日期及评审工作日程安排，按照本办法第六条规定的方式组建专家委员会，设立若干行业评审小组。各评审小组应由3名以上单数评审专家组成，实行组长负责制。
第十五条 符合申报条件的企业，根据自愿的原则，填写《六安市政府质量奖申报表》；按照政府质量奖评价标准和填报要求，对本企业的质量工作业绩进行自我评价和说明。
《六安市政府质量奖申报表》及必要的证实性材料，经市主管部门（行业协会）或者县区质量工作领导组织签署推荐意见后，在规定的申报起止日期内报专家委员会秘书处。
第十六条 专家委员会秘书处对申报单位的基本条件、推荐意见和申报材料进行审查。符合申报资格条件的，予以受理并对申报材料进行审核。对不符合申报资格条件的，不予受理并说明理由。
第十七条 对符合受理条件的，由评审小组进行现场审核，并形成现场审核报告。
第十八条 专家委员会在对申报企业的《六安市政府质量奖申报表》和现场审核报告等进行详细审查、综合分析的基础上，编写评审工作报告，提出获奖单位推荐名单，并将评审结果报领导小组。
获奖单位推荐名单应当是总得分达到600分以上且得分居前的企业。参加评审的企业总得分均未达600分的，该年度奖项为空缺，不得提出获奖单位的推荐名单。
第十九条 市质量工作领导小组全体会议审核专家委员会提交的获奖单位推荐名单后，应按照本办法的规定确定拟获奖单位的名单，并通过新闻媒体向社会公示。公示期一般不得少于10天。
对在公示期间有异议的，由市质量工作领导小组组织进行复核，经复核异议成立的，取消被异议单位候选获奖的资格。
第二十条 公示期满后，对在公示期间无异议或虽有异议但异议不成立的拟获奖单位推荐名单，在市质量工作领导小组提请市政府常务会议审定后，由市长向获奖单位签署政府质量奖证书，颁发政府质量奖奖杯和5万元奖金。
第二十一条 获奖企业应履行向社会公开和推广先进经验和方法的义务。
获奖企业在宣传活动中提及政府质量奖荣誉的，必须注明获奖年度。
第二十二条 政府质量奖有效期为3年。3年内，获奖企业每年初应填报《六安市政府质量奖获奖单位年报表》及自我评价报告，报市质量工作领导小组办公室。获奖企业在获奖有效期内发生下列情况之一的，应在30日内以书面形式报告市质量工作领导小组办公室：
（一）发生较大质量、环境污染、安全生产、公共卫生等事故的；
（二）发生国家、行业、地区产品或服务质监检查不合格的；
（三）企业或组织的质量保证体系运行出现重大问题，导致社会责任明显滑坡的；
（四）用户对质量问题反映强烈，包括有顾客、员工、供应商、股东等相关方面的有效质量问题投诉的和产品、服务质量水平明显下降的。
第二十三条 市质量工作领导小组办公室对获奖单位发生本办法第二十二条所列的情况进行调查核实，并向市质量工作领导小组报告。情况属实的，由市质量工作领导小组提请市政府撤销其荣誉称号，并将撤销决定予以公告。对有意延误报告或隐瞒不报的，一经查实，给予撤销荣誉处理。
第二十四条 企业所提供的申报材料应当真实，严禁弄虚作假。对采取不正当方法获取政府质量奖荣誉的，由市质量工作领导小组报请市政府批准后，取消其荣誉资格，收回奖杯、证书和奖金，并予以通报批评，3年内不再受理其申请。
第二十五条 专家委员会成员及其秘书处工作人员（统称评审工作人员）应保守申报企业的商业和技术秘密，严格遵守政府质量奖的管理办法、评定程序细则和评审人员管理细则，做到公正廉洁。对违反规定的，视情节轻重，由市质量工作领导小组给予警告或撤销其评审工作人员资格，并依法追究责任。
第二十六条 接受评审的企业须对评审工作人员的工作质量及其廉洁自律情况作出评价，将所作评价反馈到市质量工作领导小组办公室。
第二十七条 获得政府质量奖满4年的单位，在按当年评审标准进行自我评价的基础上可重新申报。经评审再次获奖的单位不占用当年的奖项名额，不颁发奖金。
第二十八条 本办法自发布之日起施行。