公共利益是现代行政之目的，也是行政法能够成为部门法的重要基础，因而在行政法当中具有极为重要的地位。行政法中的公共利益，不但限定了公民所拥有的权利界限，而且也为行政机关的权力行使明确了法律规范。为此，应当在立法、行政及司法等环节上对行政法中的公共利益进行界定，从而保障行政法中的公共利益能够实现。本文旨在对公共利益的概念进行界定，继而探讨行政法视野下实现公共利益和个人利益平衡的制度建设，并提出行政法视野下维护公共利益的对策选择。

　　一、公共利益的概念界定

　　一是公共，表示为公众所有，是公共利益的重心。人作为一种社会群体，具有极强的流动性，在某一范围之内占据多数的势力集团经过人口流动，就有可能形成另外的集团，而公共利益也会得以改变。由此可见，公共自有其相对性，而相对性正是公共利益之所以不确定的原因。二是利益，从哲学上看，主要表现为某一特定课题对于主体所具有的意义，并为主体自身或其他评价者承认对于有关主体之存在具有价值。可见，利益的不确定性或利益自身的特性是相互联系的，而该特性之形成又取决于课题、主体及主、客体间的关系。综上，公共利益是在一定范围内，由具有共同价值取向的多数人之利益要求而确定的，确定的关键不在于一定范围的确定上，而在于范围内多数人之确定。这就造就了公共利益具有不确定性。这种不确定主要表现为利益内容具有不确定、受益对象具有不确定性这两个方面。

　　 二、行政法视野下实现公共利益和个人利益平衡的制度建设

　　（一）建立公共利益和个人利益相互平衡的听证制度。公共利益之本质在于实现与维护社会中各位成员的基本礼仪。因此，要确定何为公共利益，就要在决策的过程中倾听每一个人的呼声与意愿。假如社会当中的每一个成员都能将个人意愿公开而直接地表达出来，并能被决策者们所采用，那就是真正地体现出公共利益之内涵。当然，从现实操作层面来考虑，真正倾听每一位成员的声音，关注社会共同体当中每一位成员的实际意愿，从而实现每一位成员的利益。这对于一个决策者来说是不可能的。但是，这并不能成为领导者在决策过程中“关门”制定政策的理由。建立听证制度，通过有代表性地听取每位社会成员的呼声和意愿，赋予当事人就一些重要事实表达自身意见的良机，并将这些意见与呼声有机融合到公共利益的决策机制之中。

　　（二）建立公共利益和个人利益互相平衡的协商制度。现实当中，即使是能够真正体现每一位成员利益的公共利益，它和个人利益之间也会存在这样或者那样的冲突。这是因为公共利益所涉及的还是每一位成员的切身利益。在要求个人或者少数人牺牲其自身利益而去服从公共利益时，不免就会发生难以预见的冲突，而协商机制则是缓和这一矛盾的理想选择。由于在协商过程中，公共意志得到了有效整合，公共利益也能得到合理的表达，社会当中的每一个成员都能根据公共信息及个人判断对个人利益和公共利益形成共识，并缓和个人利益和公共利益之间的矛盾，让公共利益能够更好地符合各成员之利益。

　　（三）建立合理的法律确定制度。当社会中的每一位成员利益都能表达出来，而且成员对于公共利益之认识已达到相当共识，那就很有必要通过社会成员进行表决，把公共利益通过法律之形式加以确定。诚然，因为公共利益本身是十分复杂的，在法律界定其内容的时候，不但要包括法律明文规定的各项利益，而且还应包括法律原则之规定，这就需要在具体实践中依据法律之规定，并结合实际情况进行认证。

　　 三、行政法视野下维护公共利益的对策选择

　　（一）立法机关运用立法程序以确认公共利益。公共利益之界定权应当掌握在人民群众手中，这是因为，只有人民自己，才能知道何为自身共同利益，也惟有人民才是公共利益中最为权威的决定者，而由公众自行来决定公共利益内容的最佳形式，莫过于有人民代表机关或者代议机构来制定出法律。所以，唯有立法机关才能以立法形式设定公共利益的具体条款。因为公共利益往往具备了不确定性与相对性，在应用中容易被滥用，甚至曲解。立法机关在进行立法时，应当要尽可能地将公共利益内容加以具体化，让人民群众能通过相关法律规范来明确公共利益的具体内容和目的。与此同时，立法机关在确定公共利益条款过程中，应当全面征求与听取各方的意见，考虑与权衡各个社会群体的切身利益，最终建立起一种相对较为完善的法律规范。

　　（二）行政机关运用行政程序以实现公共利益。行政机关应要严格地执行有关法律规范，通过个案，把公共利益加以具体化，并最终确定下来，从而具体实现公共利益。但是，因为公共利益在行政之中所涉及的面十分广，只靠立法无法做出十分详尽之规定，这也就赋予行政机关以十分大的空间，造成行政机关在具体公共利益确定上拥有十分大的自由裁量权。对于这一实体之中的不确定性，一定要运用完整而正当的法律程序加以弥补，主要应包括决策公开程序、公共调查与咨询程序、通知程序、听证程序及补偿程序等各类程序。通过以上程序规定，使行政机关对公共利益的决策与执行过程变得公开而透明，能够切实保障相对人所具有的知情权、听证权、申辩权及补偿权等各项权利。以此同时，行政机关在使用公共利益限制时，要严格遵循比例原则作出利益衡量。

　　（三）司法机关运用司法程序以确保公共利益的实现。对于不确定概念之解释与适用，曾经被认为是属于行政机关可进行自由裁量之范畴。司法机关要更加尊重行政权力，不应对其解释与适用实行审查。但是，随着当今时代之发展，这一观念已发生了新的变化：法院对于行政机关的不确定法律概念这一解释，可以没有限制地进行审查，并且不受行政机关解释的拘束。在法律还没有对公共利益进行具体规定的情况下，应当由行政机关通过自由裁量权及相关行政程序，以确定共公共利益。当相对人对于行政机关所作出的决定不服从时，法律一定要赋予其进行诉讼之权利，并通过司法程序，对公共利益进行最后确认。在司法审查的过程中，法院应当采取综合权衡的方式，以公共利益来限制公民权利之目的、必要性、内容及限制程度，同时还有被限制的公民权利之种类和性质等多种因素，以此来判断这一公共利益是否真正符合立法之要求，行政机关所实际拥有的自由裁量权是否会被滥用。运用司法程序以确认公共利益，主要通过个案，让公共利益得以具体的实现。

　　总的来说，公共利益不仅为公民权利设置了界限，而且也为行政机关行政权力设置了边界。因为公共利益具有不确定性，因而行政机关具有很大的裁量空间。为了避免出现行政机关盗用公共利益的名义来谋取非公共利益，应着力在立法、行政执法和司法等环节进行制约，从而切实维护公共利益。


　　（作者单位：江苏省淮安市清河区人民法院）
浙江省杭州市人民政府


杭州市人民政府令第207号


　　《杭州市人民政府关于修改〈杭州市内河航道管理办法〉等18件市政府规章部分条款的决定》已经2004年9月13日市人民政府第50次常务会议审议通过，现予公布，自2004年11月1日起施行。

　　
代市长　　　　　　　　　
　　
二○○四年九月二十日



杭州市人民政府关于修改《杭州市内河航道管理办法》等18件市政府规章部分条款的决定　　

经市人民政府第50次常务会议审议，决定对《杭州市内河航道管理办法》等18件市政府规章部分条款予以修改：
　　一、杭州市内河航道管理办法(市政府令第28号发布，市政府令第120号作部分修改)
　　1、将《办法》中“航管机构”统一修改为“水上交通管理机构”。
　　2、第十一条修改为:“建设航道、航道设施及与航道有关的工程必须按照国家基本建设程序和有关规定进行。”
　　二、杭州港专用码头管理办法(市政府令第29号发布，市政府令第120号作部分修改)
　　1、将《办法》中“港管机构”、“航运管理机构”统一修改为“水上交通管理机构”。
　　2、第七条修改为:“经营性半经营性的专用码头单位和个人要求停业的，应向水上交通管理机构缴销《港口经营许可证》，并向工商行政管理机关办理注销登记手续。”
　　3、删除第十一条。
　　4、删除第二十四条第三项。
　　三、杭州市水上交通安全管理规定(市政府令第43号)
　　1、将《规定》中“港航监督机构”统一修改为“水上交通管理机构”。
　　2、第六条第一款修改为:“建造船舶的单位和个人应当申请船名号。”
　　3、删除第八条。
　　4、第十三条第一款修改为:“船舶停泊不得有碍其它船舶航行，不得遮蔽助航标志，严禁船舶在管线或禁泊标示的水域内停泊。严禁船舶停泊在航道上进行装卸过驳作业。”
　　5、删除第十四条。
　　6、第十九条修改为:“凡需引航的船舶必须事先向水上交通管理机构提出申请，经同意后方可进行。”
　　7、删除第二十八条中“监装合格后，由港航监督机构签发《危险货物监装证书》”的内容。
　　8、第二十九条修改为:“严禁客(渡)船装运危险货物，严禁旅客携带危险品上船。”
　　四、杭州市建筑装饰工程管理办法(市政府令第72号发布，市政府令第120号作部分修改)
　　1、将《办法》中“建筑行政主管部门”统一修改为“建设行政主管部门”。
　　2、第二条第一款修改为:“凡在杭州市市区范围内从事非住宅建筑装饰工程建设和施工的单位和个人均须遵守本办法。”
　　3、第三条修改为:“杭州市建设行政主管部门对本行政区域内建筑装饰工程实行统一监督管理。
　　各区建设行政主管部门具体负责本辖区内建筑装饰工程的监督管理工作。”
　　4、第六条修改为:“对建筑装饰工程实行施工许可单制度。建设单位应在建筑装饰工程开工前，向所在区建设行政主管部门申领建筑装饰工程施工许可单。
　　各区建设行政主管部门应在接到申请之日起5日内审核完毕，符合条件的，发给建筑装饰工程施工许可单。
　　未取得建筑装饰工程施工许可单，不得擅自开工。”
　　5、第八条第二、三款修改为:“外地建筑装饰施工单位来杭从事建筑装饰业务的，须向市建设行政主管部门办理备案手续。
　　施工单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽建筑装饰工程。禁止施工单位超越本单位资质等级许可的业务或者以其他施工单位的名义承揽建筑装饰工程。”
　　6、第十条修改为:“建筑装饰工程完工后，由建设单位组织验收，并按规定报规划、消防等有关部门进行验收。
　　未经验收或经验收不合格的工程，不得交付使用。”
　　7、删除第十二条。
　　8、第十四条修改为:“建设单位违反本办法，未领取建筑装饰工程施工许可单擅自开工的，由区建设行政主管部门责令停止施工，补办手续，并可对建设单位处以建筑装饰工程合同价款百分之一至百分之二的罚款，但最高不超过50000元，对施工单位处5000元以上10000元以下的罚款。”
　　9、删除第十五条、第十七条。
　　五、杭州市旅游船舶管理规定(市政府令第77号发布，市政府令第120号作部分修改)
　　1、将《规定》中“航管机构”统一修改为“水上交通管理机构”。
　　2、删除第四条。
　　3、将第六条中“经营旅游运输的船舶由航管机构按下列标准核定其类别”的内容修改为“经营旅游运输的船舶可按下列标准分为以下等级”;第四项修改为:“船舶总吨位虽未达到上述要求，但设施豪华、相关设施达到一定要求的，也可确定其相应的船舶类别。”
　　4、删除第七条。
　　5、第八条第二款修改为:“旅游船舶在从事涉外旅游业务时，应将当日航行的航线、班次、停靠点、旅游点时间用书面形式报水上交通管理机构及主管部门备案;临时变更的，应及时报告。”
　　6、删除第十二条第二款。
　　7、删除第二十二条第四项、第七项。
　　六、杭州市港区管理办法(市政府令第82号发布，市政府令第120号作部分修改)
　　1、将《办法》中“港管部门”统一修改为“水上交通管理机构”。
　　2、第十四条修改为:“港区使用单位不得擅自改变使用功能，或转让、出租其使用范围。”
　　七、杭州市城市绿化管理条例实施细则(市政府令第88号)
　　删除第十四条。
　　八、杭州市城市地下水管理规定(市政府令第114号)
　　1、将《规定》中“市市政公用局”和“市节水办”统一修改为“市城市供水行政主管部门”。
　　2、第三条修改为：“杭州市城市供水行政主管部门负责本市地下水开发、利用和保护工作。”
　　3、第七条修改为：“凡需取用城市地下水的单位和个人，应持下列资料向市城市供水行政主管部门提出申请：
　　(一)凿井申请报告；
　　(二)凿井申请所依据的有关材料；
　　(三)凿井施工设计方案(包括井位、井径、井深、止水层、取水层、设计取水量、建井材料等)；
　　(四)其他需要提供的资料。
　　市城市供水行政主管部门对申请材料进行审查，符合条件的，发给城市地下水《取水许可证》，并核定取水量。城市地下水《取水许可证》由市水行政主管部门委托市城市供水行政主管部门统一发放。”
　　4、删除第八条、第十条。
　　5、第九条修改为：“经批准取用城市地下水的，凿井施工单位应严格按设计方案施工，保证施工质量。施工单位在施工中若发现地质、环境不宜开凿深井的，应立即停止施工，并通知建井单位。建井单位应及时向市城市供水行政主管部门报告，另行处理。”
　　6、删除第十二条。
　　7、删除第十六条。
　　8、删除第二十六条第一项、第六项。
　　九、杭州市商品混凝土管理办法(市政府令第115号)
　　1、将《办法》中“市建筑业管理局”和“市商品混凝土管理办公室”统一修改为“市建筑业行政主管部门”。
　　2、删除第三条第二款。
　　3、第五条修改为：“按规定应当使用商品混凝土的建设工程，有下列情况之一的，建设单位可在施工现场搅拌混凝土，并报市建筑业行政主管部门备案:(一)因道路交通原因，运送商品混凝土的专用车辆无法到达施工现场的;(二)因建设工程的特殊需要，商品混凝土生产企业无法生产的;(三)其他确需在施工现场搅拌的。”
　　4、删除第十六条、第十七条、第十八条第一款和第十九条。
　　5、第二十五条修改为:“对违反本办法第五条规定在施工现场自行搅拌混凝土的，由市建筑业行政主管部门责令其限期改正，并按实际自行搅拌混凝土的使用量对建设单位处以每立方米100元的罚款，但每次罚款最高不得超过50000元。”
　　十、杭州市建设工程施工招标投标管理办法(市政府令第121号)
　　1、删除第六条第二款。
　　2、第十九条第一项修改为：“(一)企业法人营业执照、资质等级证书;”
　　3、第三十七条第一项修改为：“(一)未经同意，擅自采取邀请招标的;”
　　十一、杭州市汽车摩托车维修业管理办法(市政府令第136号)
　　1、将《办法》中“汽车维修业管理机构”统一修改为“道路运输管理机构”。
　　2、删除第九条。
　　3、删除第十七条。
　　4、删除第二十一条第一款中“并经汽车维修业管理机构批准后，方能作业”的内容。
　　5、删除第二十九条第五项。
　　十二、杭州市生猪屠宰管理办法(市政府令第145号)
　　1、第十一条第六项修改为:“有依法取得健康证明的屠宰技术人员。”
　　2、第十五条修改为：“从事生猪及生猪产品经营的人员应当依法取得健康证明，并具备必要的动物防疫常识。”
　　3、删除第二十三条第一项。
　　十三、杭州市建设工程抗震设防管理办法(市政府令第149号)
　　1、删除第十三条中“并经有关部门批准”的内容。
　　2、第十六条修改为：“建设工程的抗震鉴定和加固设计，必须由具有相应资质的设计单位承担。”
　　3、第十七条修改为：“建设工程进行改建、扩建和装饰装修，不得擅自破坏工程的原有主体结构。”
　　4、第十九条修改为：“设计单位、施工单位违反本办法规定，有下列行为之一的，由建设行政主管部门责令改正，并可处以10000元以上50000元以下的罚款：
　　(一)不按照抗震设计规范进行抗震设计的；
　　(二)不按照抗震设计进行施工的；
　　(三)未取得相应设计资质证书或超越资质等级承揽工程鉴定任务的；
　　(四)不按照抗震鉴定和加固技术规范进行抗震鉴定的；
　　(五)在施工中偷工减料的；
　　(六)擅自更改或者取消设计文件中规定的抗震设防措施的。”
　　5、删除第二十一条。
　　十四、杭州市城市地下管线工程档案管理办法(市政府令第154号)
　　删除第五条中“未签订建设工程档案承诺书的，建设行政主管部门不予办理建设工程施工许可证”的内容。
　　十五、杭州市污染物排放许可管理办法(市政府令第161号)
　　删除第二十七条、第三十四条。
　　十六、杭州市保安服务管理办法(市政府令第170号)
　　1、删除第十四条、第十九条中“《浙江省保安人员资格证》和《浙江省保安人员上岗证》”的内容。
　　2、第二十五条修改为:“保安人员未经培训合格从事保安服务工作的，由公安机关责令改正，给予警告，并对保安服务公司或所在单位处以500元以上3000元以下罚款;对个人处以100元以上500元以下罚款。”
　　3、删除第二十六条中“情节严重的，收回《浙江省保安人员资格证》和《浙江省保安人员上岗证》”的内容。
　　十七、杭州市村经济合作社财务管理办法(市政府令第180号)
　　1、第十条修改为:“村经济合作社应当建立固定资产折旧及使用保管制度。应当定期对固定资产盘点清查，做到帐实相符。大中型固定资产的变卖和报废处理，应经社员会议或社员代表会议讨论通过后执行。”
　　2、第十一条第一款修改为:“村经济合作社应当定期清查核对各种应收款项，对拖欠的应收款项应当采取措施加以催收。对无法收回并符合坏帐、呆帐核销条件的款项，应经社员会议或社员代表会议讨论通过后核销，计入其他支出。”
　　3、第三十二条第二款修改为:“主管会计或总会计的任免和调换，必须报乡、镇人民政府和区、县(市)农村经济行政主管部门备案。”
十八、杭州市客运出租汽车治安管理办法(市政府令第185号)
　　第三条增加一款，作为第二款:“杭州市公安局交通治安分局具体负责市区范围内(萧山区、余杭区除外)客运出租汽车的治安管理工作。”
　　此外，根据本决定，对上述政府规章的条款顺序作相应调整。
　　本决定自2004年11月1日起施行。