刑事诉讼的制度变迁与理论发展/艾佳慧

作者:法律资料网 时间:2024-07-01 16:10:14   浏览:9601   来源:法律资料网
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刑事诉讼的制度变迁与理论发展


关键词: 刑民边界/司法正义观/刑诉制度变迁
内容提要: 根据《刑事诉讼的中国模式》一书展示的两个理论命题(合作性司法模式和案卷笔录中心主义),以一种制度变迁的大历史观和理性行动者视角,站在社会科学研究的立场,分别从刑民边界模糊还是清晰、两种司法正义观的冲突以及时空交错背景下的刑事诉讼制度变迁三个角度对刑事诉讼法学中的一些重要的学理问题进行了深入探讨。基于此,对于未来的刑事诉讼制度变革,“拿来主义”式的法律移植效果恐怕不佳。在司法实践层面,我们可能需要更多地方性的制度创新和试错;在理论研究层面,则需要更多扎实的实证研究和基于中国问题的理论创新。


“存在”只是一个连续的“曾经”,是一个借着否定自己、破坏自己和反驳自己而存活的事物。——尼采[1](P2 -3)

一个广阔的大网连接着所有真理,这些真理越是狭窄,越受局限,就越是易于变化,越不确定,越是混乱;而当它扩展到一个较为广阔的领域并上升到较高的着眼点时,真理就越简明、越伟大、越确定。——贝卡里亚(注:转引自黄风:《贝卡里亚传略》,载贝卡里亚:《论犯罪与刑罚》,黄风译,中国大百科全书出版社 1993 年版,第 133 页。)

一、引子:从中国问题到理论贡献

1996 年 3 月 17 日,在中国刑事诉讼法学者的立法参与和不懈努力下,承载其无罪推定、抗辩制、程序正义等现代程序理想的《刑事诉讼法》修改案通过了全国人大的审议并于 1997 年 1 月 1 日正式实施。法律人额首相庆,以为法治的春天即将到来。

就在同一年,苏力以其冷静的思考向他自己也向所有的中国法学研究者提出了一个时至今日仍然直指人心的问题——什么是你的贡献?站在整个人类知识传统和知识传承的角度,这个贡献不是西方法学理论的中国翻版,不是中国法制经验的简单堆砌,更不是西方法律制度不问青红皂白的“拿来”和“移植”。用苏力的话来说,“关注中国当代的现实生活,发挥我们的比较优势,是中国学者有可能作出独特学术理论贡献的必由之路”。[2](Ⅶ)

表面看来,以上两个事件毫无关联之处,一个是成文法典的修改和实施,一个是学者的自我反省和理论期许。但在社会急剧转型和变迁的当代中国,对那些不满足于提供立法对策和法条解释的刑事诉讼法学者而言,发生在 12 年前的这两个事件以及 1996 刑诉法的实践效果却可能在很大程度上促成他们开始思考既有立法为何无法得到有效实施以及中国司法实践中可能蕴藏的理论创新。

因此,陈瑞华才在《刑事诉讼的中国模式》(以下简称“《中国模式》”)中指出:“我们需要从对‘书本法律’的迷恋,转向对‘社会中的法律’的高度重视,将法律程序的实施问题视为一种社会现象,从社会科学的视角,经过观察、思考与研究,运用一套科学的方法,提出一些具有普遍解释力的概念和理论。”[3](P2)在重修《刑事诉讼法》之声不绝于耳的今天,这种立足现实、着眼于理论贡献的刑诉研究弥足珍贵。因为,在当前的政法制度背景下,面对中国刑事诉讼法在司法实践中的“失灵”,不管是关注“良法”产生的“对策法学”还是重视“美治”实现的“法解释学”都遭遇到了失败。而只有“从现实问题和社会矛盾(而非法条术语或立法者的意愿)出发,选题研究”,才“可以展开对法治话语各个侧面的批判,既推动改革,又提升学术”。[4]

《刑事诉讼的中国模式》一书主要集中于两个看似关系不大的研究主题。前两篇文章从近年来的刑事和解实践出发,总结并提炼了与对抗性司法相对应的合作性司法模式;而后六篇文章却从刑诉法修改以来的实施状况出发,指出“案卷笔录中心主义”在一审、二审、再审甚至死刑复核程序中的畅通无阻导致中国的法庭没有审判、现代辩护制度无从展开的现实,并初步探讨了刑事程序失灵的几个原因。之所以说“看似关系不大”是因为,在我看来,在一个更高的,或者刑事诉讼在不同时空背景下交错变迁的层面上,这两个研究主题完全可以勾连起来。由于笔者并非刑诉法专业出身,也由于读者自可以在陈教授的书中获得很多具体的分析、论述和结论,因此,本文打算站在刑诉法之外,更明确地说站在社会科学研究的立场上,分别从刑民边界、两种司法正义观以及时空交错下的刑事诉讼三个角度深入探讨《刑事诉讼的中国模式》一书展示出来的一些重要的学术问题,辨析进一步研究的可能方向,并在此基础上指出刑诉法学研究方法论上可能的突破和贡献。

二、刑事与民事:边界模糊还是清晰

“任何开创性的法学研究都应具备两个基本特征:一是敏锐地发现中国本土的法制经验,并对这种经验做出深入的总结和概括;二是在总结中国法制经验的基础上,提出一般性的概念和理论,从而对这种经验的普遍适用性做出令人信服的论证。”[3](P8)《中国模式》一书中对中国刑事司法实践中自发产生的刑事和解经验的总结和理论提炼即为这一研究路向的初步探路。

以一种长时段的视角,作者发现自贝卡里亚以来,几乎所有的刑诉法学者都在倡导一种以无罪推定为基础的司法哲学,现代辩护制度和建立在口供自愿法则及传闻证据规则基础上的证据制度,是这一司法哲学的制度保障。这种以存在诉讼立场直接对立的控辩双方为前提的对抗性司法,致力于加强被告人的防御能力和限制强大的国家追诉权,其基本的程序理念有三:1. 以抵御国家任意追诉个人而设计的“无罪推定”机制;2. 以维系控辩双方“平等武装”而建立的程序公正标准;3. 以及为制衡国家刑事追诉权而确立的程序保障。不仅如此,已有的刑诉模式理论,不管是流行于中国法学界的“职权模式”和“当事人模式”,还是帕克总结的“犯罪控制模式”和“正当程序模式”,甚至格里菲斯强调关爱和教育功能的“家庭模式”,由于忽视了刑事诉讼活动中的被害人,关注点都集中在国家和被告人的对抗层面(只不过侧重点分别在国家利益还是被告人利益而已),因此均被陈瑞华归入刑事诉讼的对抗模式。对中国刑事司法实践中出现的刑事和解制度以及公诉机关与嫌疑人之间的审前协商现象,由于着眼于被告人和被害人、公诉机关和被告人之间的协商和谈判,现有的以对抗性为前提的刑诉理论因此失去了解释力。该怎样解释这一独特的中国现象?

在既有理论无法提供解释的地方,必然蕴藏着理论创新的契机。站在刑诉理论的学术前沿,面对源出于西方、以无罪推定为龙头、程序正义为主干的整套刑事诉讼理论,陈瑞华在中国的刑事和解运动中找到了对抗甚至颠覆西方刑诉理论的可能,那就是重新找回被害人的诉讼地位并构建以协商和诉讼合作为基础的合作性司法理论。在中国司法实践中,如果说对抗性司法理论能解释不到 20% 的被告人不认罪的刑事案件,那么包括了最低限度的合作模式、协商性的公力合作模式和私力合作模式的合作性司法理论则能够有效解释 80%以上的被告人自愿认罪的刑事案件。由于对抗性司法固有的局限性(比如,需要投入巨大的司法资源、在被告人认罪的情况下没有存在的必要、不重视被害人的诉讼参与以及无法解释控辩双方的诉讼合作等),由于世界上所有国家的大多数刑事案件都有被害人,都存在被告人自愿认罪的情形,因此可以预见建立在中国刑事司法经验基础上的,强调妥协、协商和合作的合作性司法理论同样适用于中国以外的其他国家。在这个层面上,该书基于中国问题、世界眼光做出的理论创新可能具有某种世界性的意义。

这一评价在很多坚持学科分界的学者看来,似乎有些值得怀疑。由于合作性司法理论的哲学基础在于“利益兼得”和协商合作,而这些价值又明显归属于民法和民事司法,因此在固守刑民法律边界的传统法学理论看来,该理论好像有点不伦不类。脱离了国家追诉、无罪推定和程序正义的理论还是刑诉理论吗?但其一,理论来源于生活,任何时候都不应该用既有的理论和边界去“裁减”活生生的现实世界;其二,民事侵权行为和刑事犯罪行为,进而民事法和刑事法的边界真有那么清晰而不可挑战吗?

鉴于犯罪与侵权边界,进而刑民边界的重要性,接下来笔者将就此做一个初步的探讨。

尽管凯尔森从分析法学的角度认为法律上“唯一有效力的区分就是以民事程序技术和刑事程序技术的差别为基础的区分”,[5](P232)但民事程序和刑事程序,进而民事与刑事之间的区分边界却远不如大家想像的那么清晰。根据张维迎教授的研究,如果将法律视为一种激励机制,不管是针对民事侵权行为还是刑事犯罪行为,法律的目的都是通过责任规则的设计和实施诱导人们事前选择从社会角度看最优的行为,或放弃从社会角度看不应该采取或法律禁止的行为。[6](P154)只不过我们将前者称为民法,后者称为刑法。由于所有的概念和理论都是方便我们了解这个世界的、一种基于社会生活的理论抽象和事后建构,程度不同上都是韦伯意义上的“理想类型”(注:对“理想类型”和社会科学方法论的深入探讨,See,Weber,The Methodology of the Social Sciences,New York:Free.Press,1949.),更由于不同时代、不 同 社 会 的“集 体 良 知”(collective conscience)(注:“集体良知”是法国社会学家埃米尔·涂尔干提出来的概念,指人们能够团结和维系起来的意识纽带。)大不相同,因此什么行为归属于犯罪,什么行为仅仅只是侵权就不是那么一清二楚。现实生活中有很多行为处于犯罪和侵权之间的灰色地带,还有很多明确的犯罪行为同时又带有民事侵权的成分。前者如轻微犯罪和严重侵权,后者如杀人、抢劫等既有社会危害性又有民事侵权性的行为。

其实,在国家还没有出现的初民社会(可能还应该加上虽然有国家但国家力量太弱小,不足以保障其子民安全的社会),犯罪和侵权是一体的。据波斯纳的研究,虽然巫术和乱伦等潜在危害性很大、侦查起来很有难度的行为被视为对该社会的冒犯而应受惩罚,但初民社会中没有刑法来惩罚诸如谋杀或盗窃这样的行为,几乎所有的震慑功能都由血亲复仇或以赔偿为主要手段的侵权规则承担。[7](P198 -210)随着国家,特别是中央集权国家的兴起(在中国是秦朝,欧洲不太一样,但以教会法统治一切的中世纪可以之类比),将“犯罪”从民事侵权行为中分离出来并视其为“弱小的个人侵犯社会整体利益的不法行为”的纠问式诉讼逐渐替代了将所有涉及侵犯他人财产、人身乃至生命的不法行为都视为民事侵权的弹劾式诉讼。

对这一制度更替的历史性事件,可以有多种角度的解释。其一是基于社会契约论的解释。该理论认为在一个缺乏秩序和安全的社会中,为“使自己脱离战争的悲惨状况”,[8](P128)人们愿意让渡一部分权利给国家(也即霍布斯的“利维坦”)以换得秩序、安全和和平(注:关于社会契约,参见[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆 1980 年版,特别是第六章。也可参见[英]霍布斯:《利维坦》,黎思复、黎庭弼译,商务印书馆 1985 年版。)。因此,国家之所以要把针对某个私人公民的暴力行为视为对自己的冒犯,原因在于这是它的契约责任或者它以出售保护换取公民纳税和对它的服从。其二是基于统治成本论的解释。纠问式诉讼的兴起可能在于杀人或伤害减少了国家从受害者那里获得的税收收入,增加了其统治的成本,因此,它有动力以第三方的姿态“偷走”加害人和被害人之间的矛盾(注:对这一解释的总结受益于波斯纳法官对初民社会刑法功能的论述,参见[美]理查德·波斯纳:《正义/司法的经济学》,苏力译,中国政法大学出版社 2002 年版,第 211 页。)。其三是基于激励效应论的解释。由于激励问题的核心在于如何将侵权行为的外部性内部化,在初民社会,由于社会关系和社会生活都相对简单,缺少隐私、亲属群体的连带集体责任和侵权的严格责任就能相当成功地内化侵权人和潜在侵权人可能带来的社会成本,并有效遏制各种侵权行为的发生(注:一个对连带责任和激励制度的精彩研究,参见张维迎、邓峰:《信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释》,载《中国社会科学》2003 年第 3 期。)。但随着社会的发展和社区范围的扩大:(1)很多侵权行为伤害的是不特定多数人的权益,但集体行动中的“搭便车”现象却使得这些被害人没有积极性提起诉讼和获得赔偿;(2)出现了很多没有直接受害人但对公序良俗和社会秩序造成威胁的行为。这是一种有违集体良知的、具有间接外部性的行为,对它的惩罚明显具有社会价值判断的成分;(3)社会交往密度和广度不断扩展、亲属群体纽带逐渐松弱,使得侵权信息越来越难以获得。不仅如此,在侵权可能带来严重后果时,侵权人的赔偿能力往往非常有限。这些都使得原有的惩罚可信性无从保障;(4)由于私人复仇制度可能导致连环式的恶性报复,该制度的社会成本慢慢超过了其制度收益(注:对复仇制度演变的一个精彩解读,参见苏力:《复仇与法律》,《法律与文学》,生活·读书·新知三联书店 2006 年版,第 43 -81 页。)。正是由于以上情形的变化,民事侵权性的弹劾式诉讼才被犯罪、侵权两分的纠问式诉讼制度所替代,国家作为一个中立第三方介入被害人和加害人之间才有历史上的正当性(注:张维迎先生曾在《作为激励机制的法律》一文中探讨过刑事和民事界线的设定标准。以一种激励理论的视角,张维迎概括了划分民刑边界的三种标准:外部性标准、惩罚可信性标准和恶性报复标准。本文此处概括的“激励效应论”直接源出于张维迎的这部分论述。参见张维迎:《作为激励机制的法律》,《信息、信任与法律》,生活·读书·新知三联书店 2003 年版,第 155 -162 页。)。

站在不同的学术立场和观察角度,以上三种解释都有其合理性,虽然笔者更偏好立基于社会变迁和理性选择的激励效应论。但仔细考察这三种理论解读,纠问式诉讼对弹劾式诉讼的替代并不是完全的,民事与刑事、纠问式诉讼和弹劾式诉讼之间还存在很多弹性空间和灰色地带。因此,在民事和刑事的交叉领域,不管是从当事人的角度还是国家的角度,国家追诉主义、起诉法定主义和纠问式诉讼并不当然有效和正当。

张维迎曾敏锐地指出:“民法和刑法的管辖范围的划分,与市场和政府作用范围的划分标准是类似的:当事人能解决的问题就应该由民法解决(包括法律不介入),只有当事人自己不能解决或不能通过民法解决的问题才应该由刑法解决。”[6](P156)与此相似,由于纠问式诉讼花费成本巨大,只要存在被害人,而且纠纷双方可以就严重侵权或轻微犯罪进行协商谈判的地方,国家不仅没有必要介入而且可以帮助和促成双方的和解(这就是中国式的刑事和解,或者弹劾式诉讼得以在现代社会重新出现的一个理由)。只有在没有明确被害人、犯罪行为侵害国家社会利益以及当事人无力解决矛盾之时,国家追诉才有稳定社会秩序、维护公民权利的制度功能。

因此,不管从社会契约论、统治成本论和激励效应论的理论角度,还是从严重侵权行为与轻微犯罪行为难以区分划界的现实出发,我们都可以看出刑事法与民事法之间的边界相当模糊。国家在什么时候、什么地方介入私人争斗往往随时代和地域而流转、变化。进一步讲,如果不带上“有色眼镜”和固有评判标准,民事诉讼和刑事诉讼的区别也没有想像中那么大。面对国家司法资源有限而获得案件事实需要成本这个共同前提,不管是民诉还是刑诉,都需要强调案件的繁简分流,强调司法和解/调解的重要性以及追求一种妥协的正义。中国的刑事和解制度正是这种犯罪侵权化、刑案民诉化的制度样本,体现了一种传统理论所不能企及的制度生长逻辑。因为,“所谓的‘犯罪’与‘侵权’、‘刑事诉讼’与‘民事诉讼’的界限,充其量不过是制度变迁的结果,而不是永恒不变的‘真理’,更不是带有意识形态意味的教条”。[3](P98)

正是在刑民交叉的模糊地带蕴藏着理论创新的巨大潜力,而传统刑诉理论无法解释的现实正好给了中国刑诉法学者展示其自身理论功底的空间。同时,这也是合作性司法理论强调“利益兼得”和协商谈判的原因。

三、中国与西方:实体正义还是程序正义
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金银首饰消费税征收管理办法

国家税务总局


金银首饰消费税征收管理办法

1994年12月26日,国家税务总局

根据财政部、国家税务总局《关于调整金银首饰消费税纳税环节有关问题的通知》(以下简称《通知》)〔(94)财税字第095号〕的有关规定,特制定本办法。
一、金银首饰的范围
《通知》第一条所称“金银首饰的范围”不包括镀金(银)、包金(银)首饰,以及镀金(银)、包金(银)的镶嵌首饰。
二、零售业务的范围
《通知》第三条所称“金银首饰的零售业务”是指将金银首饰销售给中国人民银行批准的金银首饰生产、加工、批发、零售单位(以下简称经营单位)以外的单位和个人的业务(另有规定者除外)。
下列行为视同零售业务:
(一)为经营单位以外的单位和个人加工金银首饰。加工包括带料加工、翻新改制、以旧换新等业务,不包括修理、清洗业务。
(二)经营单位将金银首饰用于馈赠、赞助、集资、广告、样品、职工福利、奖励等方面。
(三)未经中国人民银行总行批准经营金银首饰批发业务的单位将金银首饰销售给经营单位。
三、应税与非应税的划分
(一)经中国人民银行总行批准经营金银首饰批发业务的单位将金银首饰销售给同时持有《经营金银制品业务许可证》(以下简称《许可证》)影印件及《金银首饰购货(加工)管理证明单》(以下简称《证明单》,样式及填写说明附后)的经营单位,不征收消费税,但其必须保留购货方的上述证件,否则一律视同零售征收消费税。
(二)经中国人民银行批准从事金银首饰加工业务的单位为同时持有《许可证》影印件及《证明单》的经营单位加工金银首饰,不征收消费税,但其必须保留委托方的上述证件,否则一律视同零售征收消费税。
(三)经营单位兼营生产、加工、批发、零售业务的,应分别核算销售额,未分别核算销售额或者划分不清的,一律视同零售征收消费税。
四、纳税地点
纳税人总机构与分支机构不在同一县(市)的,分支机构应纳税款应在所在地缴纳。但经国家税务总局及省级国家税务局批准,纳税人分支机构应纳消费税税款也可由总机构汇总向总机构所在地主管国家税务局缴纳。
固定业户到外县(市)临时销售金银首饰,应当向其机构所在地主管国家税务局申请开具外出经营活动税收管理证明,回其机构所在地向主管国家税务局申报纳税。未持有其机构所在地主管国家税务局核发的外出经营活动税收管理证明的,销售地主管国家税务局一律按规定征收消费税。其在销售地发生的销售额,回机构所在地后仍应按规定申报纳税,在销售地缴纳的消费税款不得从应纳税额中扣减。
五、金银首饰消费税纳税人的认定
(一)申请办理金银首饰消费税纳税人认定(以下简称消费税认定)的经营单位,应自领取《营业执照》之日起30日内,持中国人民银行准予其经营金银制品业务的批件及有关证件、资料,向核算地县以上国家税务局申请办理税务登记,并同时申请办理消费税认定登记。
原有的经营单位,应自接到中国人民银行重新审核《许可证》准予继续经营的通知之日起30日内,到核算地县以上国家税务局申请办理消费税认定登记。
经营单位办理消费税认定时,应如实填写《金银首饰消费税纳税人认定登记表》(表样附后),并提供下列有关证件、资料:
1.申请办理消费税认定的书面报告;
2.中国人民银行准予从事金银首饰经营业务的批件或《许可证》;
3.《营业执照》;
4.《税务登记证》;
5.开户银行帐号;
6.金银首饰会计核算方法和会计科目设置说明;
7.会计人员、办税人员会计资格证明;
8.经营金银首饰购销存台帐式样;
9.税务机关要求提供的其他有关证件、资料。
税务机关审核后发给消费税认定登记证件(样式附后)。
(二)消费税认定登记内容发生变化的,应自工商行政管理机关办理变更登记之日起30日内或者在向工商行政管理机关申请办理注销登记之前,持有关证件向税务机关申报办理变更或者注销消费税认定登记证件。
(三)对办理消费税认定登记后,转入正常经营的经营单位,不能如实提供第一款所列资料的,主管国家税务局可责令其限期改正,在规定的期限内仍不能改正的,主管国家税务局应取消其消费税认定登记证件。
六、申报资料
纳税人办理纳税申报时,除应按《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《征管法》)的规定报送有关资料外,还应报送下列资料:
(一)《金银饰品购销存月报表》(另行下发);
(二)从事批发、加工业务的经营单位应报送《证明单》。
七、《证明单》的使用管理
《证明单》是划分金银首饰批发、零售业务的主要凭证。
(一)《证明单》的使用。
1.《证明单》的基本联次。《证明单》共四联,第一联由售货单位留存,并附在售货发票存根联之后;第二联由售货单位进行纳税申报时报送其主管国家税务局;第三联由购货单位留存;第四联由购货方购货后交回其主管国家税务局,注销领取记录。
2.《证明单》由购货单位在购货前向其主管国家税务局申请领用。
3.购货单位携《证明单》购货。
4.《证明单》中的“购进(加工)金银首饰情况”由售货(加工)单位填写,其金额应与增值税专用发票金额一致。售货(加工)单位填写、盖章后,第三联、第四联交购货单位带回。
(二)《证明单》的管理。
1.《证明单》的样式,由国家税务总局统一制定。
2.《证明单》由省级国家税务局印制和管理,省级国家税务局可结合本地区实际情况制定具体管理办法。
3.《证明单》由县以上国家税务局(分局)盖章有效。
八、违章处理
(一)纳税人未按规定的期限申请办理消费税认定登记的,依《征管法》第三十七条的规定予以处罚。
(二)纳税人转借、涂改、损毁、丢失、买卖、伪造消费税认定登记证件、《证明单》的,依《征管法》第三十七条的规定予以处罚。
九、其他征管事项,按《征管法》的有关规定办理。
附:一、金银首饰消费税纳税人认定登记表(略)
二、省(市)金银首饰购货(加工)管理证明单
(略)
三、金银首饰消费税纳税人认定登记证(略)


江西省人民代表大会常务委员会关于加强生活饮用水水源污染防治确保生活饮用水安全的决议

江西省人大常委会


江西省人民代表大会常务委员会关于加强生活饮用水水源污染防治确保生活饮用水安全的决议


(2004年11月26日江西省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过)

江西省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议听取和审议了省人大环资委《关于2004年环保赣江行活动情况的报告》,并重点审议了关于加强我省生活饮用水水源污染防治,确保生活饮用水安全的问题。会议同意这个报告。

会议认为,多年来特别是进入新世纪以来,我省重视生活饮用水水源保护工作,从总体上保障了人民群众的饮用水安全。但应当清醒地看到,我省面临的生活饮用水水源地环境形势依然严峻,由于各种因素影响,工业、农业和生活污水的污染未得到及时有效的防治,以致有些地方的水质保证不了生产生活用水要求,饮水难的问题日益突出。有的地方在生活饮用水水源一级保护区内违法建设排污项目,破坏了水源地环境,影响了水源水质;有的水域重金属污染严重,因长期积累已导致地表水、地下水严重超标,威胁到当地群众的身体健康;有的水域多年达不到功能区标准,已影响到当地群众生活和经济社会的可持续发展,而有法不依、执法不严、违法不究的现象还时有发生。当前,加快防治生活饮用水水源污染,确保生活饮用水安全已刻不容缓。为依法加强生活饮用水水源污染防治工作,确保人民群众饮水安全,根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国传染病防治法》及有关法律法规,特作如下决议:

一、进一步提高认识,把保护生活饮用水水源、确保人民群众饮水安全作为执政为民的一项重要工作。

胡锦涛总书记指出“要让人民群众喝上干净水”,并强调“要抓紧解决严重威胁人民群众健康安全的环境污染问题”。生活饮用水的安全问题,直接关系到人民群众的生产生活,关系到社会的稳定,关系到经济社会的可持续发展。抓紧解决严重威胁人民群众健康安全的生活饮用水水源污染问题,是贯彻“三个代表”重要思想,维护人民根本利益,维护社会安定团结,构建社会主义和谐社会的一项紧迫任务,是关系到科学发展观的落实,关系到实现江西在中部地区崛起和各项事业的可持续发展,关系到社会主义现代化建设长远发展的重大问题。全省上下务必高度重视,把思想统一到以胡锦涛同志为总书记的党中央的指示精神上来,坚持依法治国,把确保人民群众饮水安全作为执政为民的一项重要工作,不断增强水忧患意识和依法护水的责任感,增强法制观念,采取切实有力的措施,确保生活饮用水水源安全,严防水质性缺水,保障生活饮用水水源的永续利用。

二、各级人民政府应当依法履行保护本辖区生活饮用水水源地环境质量的责任,确保生活饮用水的安全。

各级人民政府是保护和改善本辖区生活饮用水水源地环境质量的责任主体。要坚持实行环境质量行政领导负责制,把本辖区生活饮用水水源保护作为考核政府工作的重要内容,对水环境保护实行奖罚分明。要认真依法履职,严格依法行政。依法制订、实施生活饮用水水源污染防治规划,划定河流、湖泊水功能区划,制订本辖区改善生活饮用水水源地环境质量的具体目标,采取有力措施,从体制上、政策上建立防治生活饮用水水源污染的长效机制。要重点保护好城市生活饮用水水源地,依法划定生活饮用水地表水源保护区,保证一级和二级保护区内的水质,分别达到国家《地表水环境质量标准》的Ⅱ类和Ⅲ类标准。各级保护区必须有明确的地域界线,设置标识牌,切实加强管理。同时,要加强生活饮用水地下水源的监测、保护和管理,确保地下水水质符合国家《地下水质量标准》中的生活饮用水标准。沿河流域的市县人民政府,必须对河流交界断面的水质负责,保证交界断面的水质符合国家《地表水环境质量标准》。各级人民政府及其负责人必须增强法制观念,依法履行保护水环境的职责,坚决执行环境与资源保护的法律、法规和政策,确保责任和措施真正到位。要树立正确的政绩观,在发展经济过程中,加强工业污染的防治,保障环境资源的安全,做到经济、社会与环境的协调发展,不得以牺牲环境、破坏资源为代价换取一时的经济增长。对发生生活饮用水水源污染事故、严重威胁人民群众健康安全的,除依法追究当事人的责任外,必须依法追究当地有关行政领导的责任。

三、严格依法行政,从防和治两个方面进行整改。

必须全面贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国传染病防治法》及有关法律法规,坚持预防为主、保护为先的方针。按照法律规定,禁止向生活饮用水地表水源一级保护区的水体排放污水,禁止在一级保护区内从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动,禁止在一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;禁止在二级保护区新建、扩建向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施,禁止在二级保护区内设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品的码头。有关执法部门必须严格依法行政,严肃查处有法不依、执法不严、违法不究的行为,严肃查处任何破坏、污染生活饮用水水源地的违法行为。要坚决制止在生活饮用水水源保护区内产生新的污染,对在生活饮用水源一级、二级保护区内的违法建设、不法排污、污染严重的污染源,该取缔的必须依法取缔,该搬迁的必须依法搬迁,该治理的必须依法治理。对在生活饮用水水源保护区内不该批准建设而已批准的项目和其他水上设施,要坚决予以撤销。要加强水环境现场监督管理,采取严格措施,开展经常性的水环境保护执法检查。从2005年起,用二至三年时间开展生活饮用水水源环境污染专项治理工作,对现有生活饮用水水源地依法保护情况进行执法检查,对严重影响人民群众身心健康的问题要立即整改,限期解决。各级人民政府及环保、水利、建设、卫生、国土、工商、交通、公安等有关执法部门必须依法履行各自的职责,努力提高统一法规、统一规划、统一监督管理的能力和水平。加强沟通配合,建立、完善协调机制和生活饮用水环境信息通报制度,信息共享,共同做好依法保护生活饮用水水源的监督管理工作。建立和完善行政执法问责制,对有关执法部门不认真履行职责,不作为和乱作为的要依法追究责任,触犯刑律的要追究刑事责任。

四、加快城市生活污水、垃圾处理设施的建设,提高生活饮用水水源污染综合防治能力。

按照有关规定,到2005年底,南昌市的污水集中处理率应当达到60%以上,20万以上人口的城市应当达到30%以上,有条件的县级市和县城也应当建设污水、垃圾集中处理设施,增强治污能力,改善环境质量。各级人民政府应当加大投入,加快城市生活污水处理厂、垃圾处理设施的建设。要注重配套管网的建设,保证主体工程建成即可投入使用。已经建成的设施要加强日常管理,保证运行经费,确保设施正常运行。

各级人民政府要转变职能,改革水环境管理制度和管理方式,推动水环境治理的市场化和产业化的发展。要按照国家有关规定,抓紧开征污水处理费和垃圾处理费。

五、加强生活饮用水水源污染突发事件的监控,提高预警和应急处理能力。

要高度重视生活饮用水水源污染突发事件的处理,编制城市供水应急预案,加强应急处理能力建设。当出现生活饮用水水源受到严重污染、威胁供水安全等紧急情况时,环境保护部门必须立即报经同级人民政府批准,采取强制性的应急措施,避免和减少对人民生命财产造成的损失。有关执法部门要加强水质状况监测,及时掌握水质变化情况,提高预警能力。要严格按照国家监测规范,对生活饮用水水源监测断面规范布点,设置监测点位标识牌,不得违规改变。要加强生活饮用水地表水源取水点选址的科学论证,加快城市供水管网的建设和更新改造的步伐,加强城市供水管网的管理,防止二次污染。要加强有毒有害物品的管理,对蓄意污染生活饮用水水源的违法行为要严厉打击,构成犯罪的,要依法追究刑事责任。加强农村生活饮用水水源环境卫生管理,广泛深入地开展爱国卫生运动,加快改水改厕步伐,保证城乡居民生活饮用水安全。

六、加强民主法制建设,切实增强立法和监督实效。

要加快完善配套的地方性法规和规章,为保护生活饮用水水源提供针对性和操作性更强、符合地方实际的执法依据。要进一步加强法律监督。各级人大要加大执法力度,多层次、多形式地检查依法保护生活饮用水水源情况,对发现的违法问题要抓住不放,督促政府及有关部门加快整改。要充分发挥人大代表的作用,组织各级人大代表依法履行职务,通过视察和调研,深入基层,联系群众,提出有针对性的建议、批评和意见,对依法保护生活饮用水水源工作进行监督。要继续深入持久地开展环保赣江行活动,这是集法律监督、舆论监督、群众监督于一体的有效形式,对推动解决群众反映强烈的热点、难点问题能发挥重要作用。今后环保赣江行活动要突出水资源保护,以保护生活饮用水水源为重点,围绕防治生活饮用水水源污染,确保群众饮水安全和生活饮用水水源的永续利用,经常深入开展明查暗访,求真务实,切实增强监督实效。

七、进一步加大宣传教育力度,不断增强社会各界依法护水的法制观念和责任意识。

保护生活饮用水水源是社会各界的共同责任,机关、团体、学校、企业事业等一切单位,都有保护生活饮用水环境的法律责任和义务,全社会广大人民群众都有保护生活饮用水环境的义务,有权对污染损害生活饮用水环境的行为进行监督和检举。企业经营者应当守法经营,切实履行防治水污染的法定义务,严格实行谁污染谁治理。要组织开展保护生活饮用水环境的志愿者活动。有关部门和新闻媒体要加大依法护水、创建节水型社会的宣传教育力度,利用多种形式进行广泛深入持久的宣传教育,宣传和表彰依法护水的先进典型,形成保护生活饮用水环境光荣,污染、破坏生活饮用水环境可耻的社会氛围,增强人民群众依法护水的自觉性,走生产发展、生活富裕、生态文明的发展道路。

八、建立和实施城市生活饮用水水源环境质量状况公告制度。

为让人民群众依法真正享有知情权、监督权和参与权,切实维护群众的合法权益,从2005年开始,省环境保护局要将全省11个设区市生活饮用水地表水源环境质量状况和跨市河流交界断面水质状况按月在人大网站、政府网站、江西日报和江西卫视节目上公布,各设区市也要定期在当地新闻媒体上向社会公布本辖区生活饮用水地表水源环境质量状况,接受社会监督。

九、省人民政府应当根据本决议,制订加强生活饮用水水源污染防治,确保生活饮用水安全的实施办法。